澳门巴黎人官网集团
咨询热线:025-51865052、025-51865012

中国城建项目招标网
集团概述

中国式PPP的未来,开发性PPP?
发布者:经济观察网 发布时间:19-06-05次

经历四年高速发展,一年标准之后逐渐复苏的PPP(政府与社会资本协作)的下一步在哪里?

或许,开发性PPP会是一个必然的选择。

2019年3月8日,全国政协委员、中国财政科学研究院院长刘尚希创议,大力推广开发性PPP模式。他调研发现,近年来一些地方政府与社会资本深度协作,探索将PPP与我国准则背景相结合,产生了 “国际通行PPP模式+中国特色=开发性PPP”的创新化学反应,形成了一系列创新性PPP业务形态,包括产业新城、特色小镇、园区开发、全域旅游等,大家把这类PPP实践称之为“开发性PPP模式”。

刘尚希认为,经深入研究,这一模式契合我国现阶段新型城镇化发展和供给侧结构性改革需要,在不产生政府性债务的前提下,有用推动地方产业升级、城市开发和社会发展,具有重大推广价值。

3月5日的政府劳动报告提议,创新项目融资方式,适当降低基础设施等项目资本金比例,用好开发性金融工具,吸引更多民间资本参与重点领域项目建造。实施民间投资支撑政策,井井有条推动政府和社会资本协作。

1.

什么是开发性PPP?

    刘尚希认为,开发性PPP模式是指以实现区域可持续发展为目标,政府和社会资本建立长期协作关系,提供以产业开发为核心的基础设施和城市运营等综合开发办事,社会资本承担首要办理责任和显著风险,投资回报与绩效挂钩的创新PPP模式。其鲜明特征是最大限度发挥政府和社会资本的比较优势,政府由直接参与区域开发变为PPP项目的监管者,引入社会资本提供区域发展整体处置方案,利用社会资本充足的资金、强大的资源整合能力和丰富的城市建造运营经验,处置建造投资大、产业招商难、投资回报周期长等问题,补齐区域发展短板,在政府不承担财政风险的前提下实现人口、产业、城镇协调发展,提高公共办事和政府治理水平。

刘尚希回顾了开发性PPP的特点:

第一,开发性PPP是可持续PPP,目的是推动区域经济、社会、生态可持续发展。经过培育高端产业集群,推动区域经济转型升级,实现长期发展目标;经过综合开发发挥整合效应,提高吸引力和承载力;经过提供就业岗位、供给高质量公共办事设施等,改善居民生活。

第二,开发性PPP是赋能型PPP,经过提供整体处置方案,培育区域发展能力。开发性PPP不是各种单体PPP项目的简单绑缚,而是整个片区的整体营造,实现1+1>2。社会资本经过提供规划设计、土地整理、基础设施建造、公共配套建造、产业发展办事、城市运营的整体处置方案,补齐区域发展中面临的资金、人才、产业、机制短板,为协作区域赋能,提高区域发展能力。

第三,开发性PPP是自我造血PPP,经过提高区域发展价值,实现自我造血。以产业发展为核心,将土地、基础设施、公共配套设施、人力资源等要素有用纳入生产体系,创造增量财富和价值,带动区域经济社会发展和财政收入增长,社会资本经过专业化运营从增量财政收入中获得长期、稳定、合理的投资回报。

第四,开发性PPP是风险分担PPP,运营风险由社会资本承担,不产生政府债务风险。开发性PPP按绩效付费,运营风险由社会资本承担,政府支付社会资本的回报以新增地方财政收入的一定比例为限,协作期限到期后,新增财政收入不足以支付办事费的,政府不再承担支付责任,从根本上规避和减少了政府债务风险。“新型城镇化和供给侧改革需要开发性PPP模式创新。处置产业化和城镇化‘两张皮’、不融合的问题,开发性PPP是有用方法。”中国财政学会PPP研究专业委员会副主任委员兼秘书长、中国财政科学研究院PPP研究所所长彭程在先容开发性PPP阶段性研究成果时暗示,调研组深入研究了华夏幸福基业股份有限企业作为社会资本方建造运营的河北固安产业新城,认为该项目是典型的开发性PPP案例,项目运营十几年来有用增进了固安县域经济的高质量、可持续发展。他强调,开发性PPP具有“增量取酬”的付费机制,能够提高区域财政可持续性问题。

其中开发性PPP的最好体验就是华夏幸福产业新城模式。

2.

产业新城模式

    在天安门正南50公里的固安,一座环境优美、产业集聚的产业新城正在崛起。一个小县城,拥有北京名校,医康养一体化的三甲医院,国际品牌的五星级连锁酒店,基金小镇,南加州风情的节能社区,五星级城市公共厕所,智能互联新能源共享出行汽车,以及到处可见的国内外一线品牌的影片院、大剧场、咖啡厅、酒吧、图书馆等学问休闲娱乐设施等等,俨然一座美国或欧洲的小镇呈现在人们面前。这就是华夏幸福以PPP模式最早开发建造运营的固安产业新城。

其实在2002年固安还是一个典型的农业县,财政收入才1个多亿,整个县城都没有像样的餐馆酒店,钓具、肠衣、滤芯、塑料是支撑县域工业的“四大金刚”,转型发展困难重重。

现在的固安,围绕“全球技术商业化中心”和“京南硅谷”对发展定位,已经形成新型显示、航空航天、生物医药三大千亿级产业集群和人工智能、云计算等一大批百亿级产业集群聚集,财政收入已经超100亿,跻身中国竞争力百强县。固安的发展经验还得到了国务院的表扬,固安产业新城更是被国家发改委和财政部双双评为PPP全国示范项目,今年5月,固安产业新城又被联合国评选为全球60个可持续发展的以人为本的“城镇开发PPP”典型案例。

固安为什么能从一个农业大县,发展成今天这个独具魅力的国际化的产业新城呢?华夏幸福实行总裁张书峰暗示,就是因为在实践中创新探索形成了产业新城PPP模式。在传统PPP模式基础上,针对政府对资金、人才、产业、机制的迫切需求,为政府提供规划设计、土地整理、基础设施、城市公共配套、产业导入、城市运营办理等六大办事,吸引高端产业、技术和人才聚集,打造具有城市魅力、吸引力、竞争力和承载力产业新城,推动协作区域的实体经济、科技创新、现代金融、人力资源、新型城市的协调发展。

另外开发性PPP模式中还有一个重要的激励相容机制,就是在PPP协议中约定了由社会资本对产业新城范围内新增财政收入、GDP、民生、就业、生态等承担,社会资本每年只有在完成了上述绩效后,才能从自己创造的新增财政收入中获得相符合报酬。也就是说,政府支付给社会资本的PPP运营所得,是从社会资本为政府创造了足够的支付能力后,政府才支付给社会资本的。如果社会资本没有完成绩效,创造的支付能力不足,政府就可以不支付。

这也就说,社会资本是在为当地创造价值之后,也就是在增量上做文章。因为传统的单一的PPP项目,在政府结算的时候,政府需要拿出自己财政傍边的一局部,即不超过10%的财政来支付给他这个费用。

从企业角度,正是因为有这样的PPP激励相容机制,激励着华夏幸福必须千方百计地为地方引入高端产业、发展实体经济。因为不创造财政收入,华夏幸福就拿不到自己的报酬。为此大家在全球技术最先进的地区,像美国的硅谷、波士顿、德国的柏林、以色列的特拉维夫、俄罗斯的莫斯科、韩国的首尔等地区,专门设立了科技孵化中心、创新中心,将世界上最先进的技术导入到大家所开发的产业新城里面。

华夏幸福还还与加州大学伯克利分校、清华大学、中科院等国内外30多家高等学府和研究院所战略协作,设立了多个中试孵化、研究转化、博士后劳动站、院士劳动站等产学研协作平台,引进了北航航空发动机等多个国家级重点实验室,将大量科技成果在产业新城里转化为实体产业。

截至此刻,华夏幸福依托遍布全球的4600人的产业发展团队和50多个孵化中心、创新中心和招商中心,运用资本驱动、科技孵化、产业基金等先进的产业导入手段,已经打造了百余个战略新兴产业集群。累计为各区域引进企业超过2000家,招商引资总额4400亿元,其中战略性新兴产业领域投资占比超过80%,累计新增就业岗位9.7万人。

华夏幸福在固安的实践表明,产业新城PPP模式正好弥补了都市圈外圈层的县域在资金、人才、产业、机制上的短板,经过为高端产业、高端技术、高端人才量身打造有魅力、有吸引力的现代一流的城市环境、科技环境、创新环境和人才环境,能够实现县域产业转型升级和高质量发展,真正为县域创造美好生活,是县域经济发展中非常值得推广的样本和示范。

张书峰暗示,华夏幸福像固安这样的产业新城PPP案例在全国还有很多,截至此刻,华夏幸福和国内14个省市政府运用PPP模式协作建造了64个产业新城和7个产业小镇。大家可以在我背后的大屏幕上看到其中一些项目的发展情况,也都是实景。产业新城PPP模式也越来越受到国际国内政府部门和业界的关注和认可。除了固安产业新城外,大家的来安产业新城项目也被国家发改委列为第二批新型城镇化的典型案例,还有4个项目被财政部列为国家级的PPP示范项目。大家的大厂影视小镇和香河机器人小镇两个产业小镇项目还被国家发改委列为“全国特色小镇50强”,分别排名第2和第6;上个月的“2018世界城市日”上,大厂影视小镇再一次被联合国评选为“全球特色小镇范例”。

“产业新城的开发首要是经过基础设施和城市公共配套的健全和更新来吸引高端产业、高端人才进驻。”张书峰,分享了十几年来华夏幸福围绕县域经济发展、整体开发产业新城的实践思考,从实操层面分享了开发性PPP模式的比较优势、适用范围和发展趋势。他暗示,华夏幸福找到了产业新城PPP创新发展的“一六四四”密码,即以产业发展为一个核心,提供规划设计、土地整理、基础设施建造、公共配套建造、产业发展和城市运营维护六大办事,弥补县域政府缺资金、缺人才、缺产业、缺机制的四块短板,打造有魅力、吸引力、承载力和竞争力的产业新城“四力”,吸引高端产业、技术和人才聚集,从而推动县域经济转型升级和高质量发展。

3.

PPP的未来

    PPP在经历五年发展之后,已经形成了一个庞大的市场,按照财政部PPP中心数据。

在经历2018年的标准之后,PPP的下一步该怎么发展,方向在哪?或许开发性PPP就是其中的选择之一。

“开发性PPP概念的提议在我国正当其时,这是PPP模式在中国的创新应用,对于处置当前PPP模式应用实践中的突出问题,具有很强的针对性。”中国国际工程咨询企业投资项目可行性研究与评价中心主任李开孟暗示,要充分挖掘开发性金融工具的潜力,充分利用政府的信用办理能力,努力引导形成长远预期。实际上在模式创新方面大家一直在探讨,比方说交通运输项目的TOD模式,比如环境生态建造的EOD模式,其他的比方说卫生领域的建造HOD模式,诸如此类的。这里面都强调的是一种D,D就是开发,就是发展,它强调面向未来导向发展,向发展要回报。

张书峰暗示,华夏幸福的固安模式则是政府原有的财政华夏幸福不分享,大家只是从我自己创造的这块里面——比如说你原来有10个亿,那我再为你创造10个亿,在这创造的10个亿里面再拿走一局部我应该获得的报酬。所以这一模式是政府既不用投资又不用担保兜底,又没有债务风险,而且还是加法不是减法。经过跟华夏幸福这样的协作,地方政府的财政收入逐年都是增加的,而且政府永远拿到的都是大的收入比例。从政府的角度来说,由于这一模式是增量的,也是高质量的财政。它不但没有突破10%的红线,反而为地方政府增加了财政收入,所以这一PPP模式是绝对不会突破10%的红线的。同时有利于化解政府的债务风险,也激励政府积极转变政府职能,优化投资环境、营商环境和办事水平,让社会资本没有后顾之忧。协作双方是相向而行,优势互补,既充分让市场在资源配置中发挥决定作用,又强化了政府的主导功能。

刘尚希认为,作为新生事物,开发性PPP模式的优化发展还面临着一些理念、准则和政策上的现实问题,迫切需要加以破解,为此提议以下创议:

第一,加大推广力度,激励地方采用开发性PPP模式实行区域开发。传统区域开发模式存在资金来源单一、专业化不足等问题,一旦运营、办理不好,还会带来政府性债务风险。开发性PPP可以发挥市场机制优势,幸免传统开发模式的弊端,创议从宏观政策上将开发性PPP作为PPP的特定类型,制定针对性扶持政策,激励地方政府更新理念,优先采用开发性PPP模式实行区域开发。

第二,优化财政办理政策,推动开发性PPP落地。此刻,开发性PPP项目落地面临的最大困难是“财承”一刀切政策。开发性PPP项目能够带来新增财政收入(包括税收、政府性基金等),向社会资本方支付的费用从新增财政收入所对应的预算中列支,政府不承担任何刚性支出责任、也不承担任何经营风险。创议结合预算办理剖析现有财政承受能力框架对开发性PPP项目的束缚,适应开发性PPP项目特点确定政府性基金用于PPP项目的最高比例限制。在开发性PPP模式下,项目企业作为投资运营主体,提供完整公共产品,对比开发性PPP模式的业务范围和土地出让金支出范围,二者的重合度非常高,社会资本几乎承担了所有土地出让金的成本性支出和城市建造支出使命,对于开发性PPP,政府应将协作区域的土地出让金收入的绝大局部用于支撑项目。

第三,加大金融支撑力度,提高开发性PPP可融资性。一是加强政策性银行支撑力度。二是提高商业银行参与项目积极性。创议有关部门在制定政策时,注意保持政策稳定性,幸免造成市场波动。三是加大保险资金进入开发性PPP项目的引导力度,引导保险资金实行真股权投资。四是探索开发性PPP项目专项债券发行路径,逐步建立PPP专项债券的评级机制和建立相符合的债券违约预案机制,并结合PPP项目研究相符合的税收减免政策。五是放宽开发性PPP项目展开资产证券化的基础条件,为PPP项目展开资产证券化扫清障碍。逐步放宽或取消展开资产证券化对项目正常运营2年的要求。

第四,出台扶持政策,培育产城融合型社会资本。采用税收减免、金融支撑等手段予以扶持,如财政部、国家税务总局《有关实行公共基础设施项目企业所得税优惠目录有关问题的通知》(财税[2008]46号)指出:企业从事《目录》内符合相干条件和技术标准及国家投资办理相干限定,于2008年1月1日后经批准的公共基础设施项目,其投资经营的所得,自该项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起,第一年至第三年免征企业所得税,第四年至第六年减半征收企业所得税。对于当前从事基础设施建造的企业来说,满足该文件要求的社会资本,皆可享受到三免三减半的优惠政策。在地方政府层面,创议设立招商引资专项奖励资金,经过建立专项补助资金/扶持资金/产业补助资金等方式扶持和培育合格的产城融合型社会资本。

XML 地图 | Sitemap 地图