澳门巴黎人官网集团
咨询热线:025-51865052、025-51865012

中国城建项目招标网
集团概述

PPP的审计之痛
发布者:张五侠 发布时间:19-05-09次

  • 近期,PPP界对财金10号文从各个方面都实行了全方位解读,其中最为关注的问题之一就是ppp项目的支出责任是否属于隐形债务?财金10号文仅明确不标准的PPP项目形成的支出责任属于隐性债务,标准PPP项目的支出责任属于经常性支出,由于债务属于资本性支出,于是乎很多专家得出标准PPP项目的支出责任不属于隐性债务的结论。

    结合笔者跟审计打交道的情况来看,如果审计还是以简单粗暴方式来理解PPP,把标准PPP排除隐性债务之外恐怕还有很长的路要走。一来,审计人员向来都按政策条款实行审计,而不会经过推演政策来审计,所以审计人员也得不出“标准的PPP项目支出责任不属隐性债务”这个结论,除非财政部直接在政策文件在明示清楚;二来,标准的PPP项目如何认定,审计和财政也存在分歧,虽然财金10号文从正负面清单的角度对如何做标准的PPP做了最大努力的明确和约束,但问题的根源在于双方对条款的理解尺度不在一个频道上,无法形成有用的沟通,经常出现“你唱你的戏,我拆我的台”。作为审计隐性债务尚方宝剑的中发27号文,仅是对违反“四个不得”的PPP项目界定为新增隐性债务,但实际实行过程“四个不得”被审计泛化了,以笔者的亲身经验为例,PPP项目仅由于在回报机制中设置了合理收益率,就直接就被审计认定为违反“四个不得”中的承诺最低收益,任凭怎么说明都是徒劳,归根结底,财政玩了快5年的PPP游戏规则,审计不理解也不认可;最后,在财金10号文之后,审计对于PPP项目的态度尚未产生根本转变,笔者了解到刚被审计的PPP项目(按先前文件标准实施的)的支出责任仍然被认定为隐形债务,也不排除审计人员未学习财金10号文的情况。这里笔者简单阐述下财政和审计对PPP的“标准”二字的理解逻辑,以期许财政和审计能统一对PPP内涵的理解尺度和标准。

    一 运营之辩

    PPP必须包含运营的内涵,这点都已经达成共识,但是什么样的内涵才算得上运营,财政和审计有分歧。

    1、财政的逻辑:PPP项目运营内涵按照涉及行业和具体情况,运营内涵必然不同,如交通基础设施、污水垃圾和教学项目涉及到的运营内涵肯定不同,这点在PPP合同指南中已有明确,运营的内涵应该结合项目的实际情况确定,对运营成本占建造成本的比重并无特定要求,对于重建造项目提供的基础设施租赁办事中包括的办理维护也都可以视为运营,英国的PFI大多亦采用该种模式。

    2、审计的逻辑:运营应该是有生产要素(如人力、原材料)投入的生产经营活动,不需要大量要素投入的办理维护不能算是真正的运营,像以市政道路工程为代表的PPP项目就被审计认定为不具有实质性运营内涵,仅包含工程建造。由于财金92号文和财金10号文都强调PPP项目不得仅涉及工程建造,不包括运营,所以审计经常也是拿财政的文件来革财政的命。另外,有些审计往往还以项目类型来判断是否包括运营,而忽略PPP协议中对于运营责任的安排,像笔者亲手的两个项目,一个是市政道路项目,一个是医疗卫生项目,前者的运营范围是道路的管养,后者的运营范围是医疗后勤办事(未包括核心医疗运营,核心医疗运营仍由政府方承担),审计就认定前者没有运营而违规,后者因为有医院的运营就合规,也未识别医院的运营是否由社会资本承担。对于熟悉PPP的人来看,若按财政的逻辑应该都合规,若按审计的逻辑应该都违规,因为两类项目中由社会资本承担的运营内涵和比重相差无几,但却偏偏出现了按照项目类型来认定一个违规,一个合规的情形,所以,审计的套路,你永远猜不透。

    3、小结:审计对运营的理解逻辑不能说错,但是过于狭义,由于审计对运营的狭义理解导致一些先前还被其它部委推广的领域(最典型的是安庆外环北路PPP项目被住建和财政作为典型案例)都被误伤,导致现在基层政府对于什么是运营拿捏不准。财金10号文对审计应该也有些许妥协,要求财承超过5%的区域不再新增政府付费类项目和禁止将政府付费项目包装为少量使用者付费项目,一方面是控制支出责任风险,另一方面是为了限制以市政道路工程为代表的工程类PPP项目,从这个角度来看,PPP未来的行业导向会比较明显,像资源综合利用、垃圾污水、供水和供气等强运营的项目将会成为主流,难怪有专家说,财金10号文之后,PPP又回到了市政公用的特许经营时代。

    二 明股实债之辩

    1、财政的逻辑:财政对明股实债没有作官方释义,但从财政部文件和中发27号文来看,可以把“四个不得”中的“不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失”视作对明股实债的释义。单从字面上理解,明股实债表面上为股权投入实际为债权资金,股权投入需要承担投资风险,投资收益具有不确定性,债权资金需要刚性支出固定收益,按此逻辑理解明股实债,明股实债就是在PPP协议中约定,由政府方或政府出资方按照社会资本投入的股权资金以固定收益率逐期实行回购(详见周兰萍、孟奕、孙明晶的《PPP项目“明股实债”的风险、成因及应对》),那么PPP项目是否涉嫌明股实债,应该首要经过审查合同中是否具有类似股权回购的条款来判定了。

    2、审计的逻辑:对于偏工程类PPP项目(以市政道路工程为例),大局部均是经过“可用性付费+绩效付费”模式实施,在财金92号文之前,可用性付费(即建造成本)仅与建造指标(如质量、平安和进度等)相干,未与运营绩效考核挂钩的情况下,往往也被审计认定为明股实债。审计对明股实债的认定倒是显示出了较强的逻辑推理能力,项目总投资包括资本金投入(即股权投入)和债务性资金,可用性付费是以项目总投资为基数并给按照固定的收益率计算而来,那就相当于政府给予股权投资以固定收益,股权投资没有承担任何风险,明为股权实为债权,这也是明股实债;看来不是审计不会推演,只是审计不想套路你。

    3、小结:审计的逻辑忽略了项目企业的资金本金回报与社会资本的股权投资回报这两者的区别,除两者的主体不同外,可用性付费只是回报机制政府用于计取项目企业投入成本的一种方式,至于社会资本的股权投资收益需视项目企业经营情况后经过利润分配来实现,对于PPP项目经过大量的可用性付费和少量的绩效付费来锁定政府支出责任情况,可以认定为社会资本承担的风险过小,固化了支出责任,但被扣上明股实债的帽子实在就有点冤了。笔者也不赞同建造成本不与运营绩效考核挂钩的做法,财金10号文也明确要做新老划断,对于之前的老项目应该持包涵的态度看待,但审计扩大化理解明股实债的做法只会让PPP的标准发展之路走得更加艰难。

    三 最低收益之辩

    1、财政的逻辑:最低收益是由政府承诺社会资本的投入可获得最低的固定收益,属于政府承诺兜底的作为,即社会资本不承担任何风险的情况下还可以获得最低的固定回报。反过来理解,如果社会资本承担了投融资、建造和运营的全过程风险,即不视为政府承诺最低收益,项目企业往往要在项目建成后按照运营绩效考核情况来获得收益,所以即使回报机制中约定了合理收益率或最低保底量(污水垃圾项目通常都有约定)等,都不能视为承诺最低收益。

    2、审计的逻辑:最低收益要求政府不得对PPP项目有任何收益的承诺,在约定了最低保底量的情况下,即使社会资本处理量未达到最低保底量(或实际未处理),政府仍需按照最低保底量付费,最低保底量付费的现金流可以转化为最低收益,于是设置了最低保底量被审计等同于承诺最低收益,据说南方某省被审计后,要求污水垃圾项目全部取消最低保底量条款,前段时间,很多业界大咖对污水垃圾的保底量实行了全面的剖析也是在回应审计对保底量的误解。

    3、小结:审计的逻辑明显忽略了现金流和最低收益(或固定收益)的区别,首先,任何PPP项目都需要投入产出平衡,社会资本投资PPP项目不是来干慈善的,他们也是需要盈利的,因此,PPP项目一定要有现金流(不管是自身产生的现金流,还是政府付费形成的现金流或两者兼有);其次,现金流是给予项目企业而非社会资本的,项目企业要经过自身经营办理形成利润后才能够分配给社会资本,经营办理过程中项目企业需面临融资风险、物价风险、办理风险等一系列运营过程中或许存在的风险,这个过程是需要经过项目企业的经营办理来实现的,并非能够直接给付社会资本的;最后,在项目选址、项目规模、污水垃圾收集等均由政府主导情况,需求风险由社会资本承担能体现PPP风险分担的原则吗?遗憾的是,财政部先前文件都有提到最低需求风险由政府承担的表述,但在财金10号文中已无类似表述,不知道是否是财政的妥协。

    四 最后的期许

    审计作为监督政府部门履行预算实行情况和实施国家政策的重要机制,本身应该是有利于PPP的标准,但由于财政和审计对PPP的理解上出现了很多偏差,导致很多合规的PPP项目被审计误伤,打击了基层部门推动PPP的积极性。希翼财政和审计这两个现今对PPP能产生重要影响的部门携手协同推动PPP的标准之路。

    1、新老划断:老项目都是基于当时的政策环境实施的,但审计却往往习惯用新政策审计旧项目,财金92号文和财金10号文都已经有提到对新老项目要实行了区别对待,希翼审计也能重视这个问题,确保政策的权威和延续。

    2、统一标准:现在大家都知道要做标准的PPP,但往往是对标准的理解出现了不同声音。今天的PPP局面更像是财政自己制订的游戏规则,出现上述的名词之辩也再所难免,财政是否可以对PPP的根本名词实行释义来统一标准,在与财政达成一致的前提下,审计是否也可以经过违规PPP案例来负面警示呢?财政和审计应该对PPP的内涵加强交流,统一标准,幸免出现见仁见智的情况。

    3、多点包涵:一路走来,财政对PPP付出了诸多心血,这也是业界都深有体会的,PPP的标准之路也需要有一个过程,希翼审计既要看到结果,还要看到过程的努力,不要轻易推翻来之不易的PPP政策体系。
     

  • XML 地图 | Sitemap 地图