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全面解析|污水处理PPP模式的运用(附污水厂PPP案例
发布者:来自网络 发布时间:19-03-22次
核心提示:城镇污水处理及再生利用设施是城镇发展不可或缺的基础设施,是经济发展、居民平安健康生活的重要保障。十二五以来,各地和有关部门
城镇污水处理及再生利用设施是城镇发展不可或缺的基础设施,是经济发展、居民平安健康生活的重要保障。“十二五”以来,各地和有关部门认真落实实施国务院办公厅印发的《“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建造规划》,大力加强城镇污水处理设施建造力度,全国污水处理水平明显提高。截至2018年,全国城镇污水处理能力已达到2.17亿立方米/日,城市污水处理率达到92%县城污水处理率达到85%,全国城镇污水处理设施建造根本完成“十二五”规划目标。但同时也应看到,污水处理设施建造仍然存在着区域分布不均衡、配套管网建造滞后、建制镇设施明显不足、老旧管网渗漏严重、设施提标改造需求迫切、局部污泥处置存在二次污染隐患、再生水利用率不高、重建造轻办理等突出问题,城镇污水处理的成效与群众对水环境改善的期待还存在差距。“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段,是转变经济发展方式取得实质性发展的重要时期。为此,“十三五”期间应进一步统筹规划,合理布局,加大投入,实现城镇污水处理设施建造由“规模增长”向“提质增效”转变,由“重水轻泥”向“泥水并重”转变,由“污水处理”向“再生利用”转变,全面提高我国城镇污水处理设施的保障能力和办事水平,使群众切实感受到水环境质量改善的成效。

2018年12月31日,住建部、发改委印发《“十三五”全国城镇污水处理及再生利用设施建造规划》,指出积极引导并激励社会资本参与污水处理设施的建造和运营,国家将按照规划使命和建造重点,继续对设施建造予以适当支撑,并逐步向“老、少、边、穷”地区倾斜。对暂未引入市场机制运作的城镇污水处理及再生水利用设施,要实行政策扶持、投资引导和适度补贴,保障设施的建造和运营。健全城镇污水处理及再生利用设施建造投融资体制。积极激励跨地区、跨部门的协作,建立全国统一的市场,培育和发展专业化、规模化的污水处理企业,健全以特许经营为核心的市场准入准则,提高产业集中度。推动政府和社会资本协作(PPP)模式在城镇污水处理领域的应用,激励按照“厂网一体”模式运作,提高污水处理办事效能,幸免“厂网不配套”、“泥水不配套”等问题。

政策法规

(一)政策

1、2018年4月2日,国务院印发《水污染防治行动筹划》,指出要激励发展包括系统设计、设备成套、工程施工、调试运转、维护办理的环保办事总承包模式、政府和社会资本协作模式等。以污水、垃圾处理和工业园区为重点,推行环境污染第三方治理。(发展改革委、财政部牵头,科技部、工业和讯息化部、环境保护部、住房城乡建造部等参与);引导社会资本投入。积极推动设立融资担保基金,推动环保设备融资租赁业务发展。推广股权、项目收益权、特许经营权、排污权等质押融资担保。采纳环境绩效合同办事、授予开发经营权益等方式,激励社会资本加大水环境保护投入。(人民银行、发展改革委、财政部牵头,环境保护部、住房城乡建造部、银监会、证监会、保监会等参与)

2、2018年10月11日,财政部印发《有关在公共办事领域深入推动政府和社会资本协作劳动的通知》,指出在中央财政给予支撑的公共办事领域,可按照行业特点和成熟度,探索展开两个“强制”试点。在垃圾处理、污水处理等公共办事领域,项目一般有现金流,市场化程度较高,ppp模式运用较为广泛,操纵相对成熟,各地新建项目要“强制”应用PPP模式,中央财政将逐步减少并取消专项建造资金补助。在其他中央财政给予支撑的公共办事领域,对于有现金流、具备运营条件的项目,要“强制”实施PPP模式识别论证,激励尝试运用PPP模式,注重项目运营,提高公共办事质量。

3、2018年10月20日,住建部、发改委、财政部、国土资源部和央行发布《有关进一步激励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》,从拓宽投资渠道、优化投资环境、健全支撑政策等方面进一步为民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业提供切实的激励、引导和便利,以期多方位、多环节、多平台全力破除民间资本进入的各种隐性壁垒,形成政策合力,充分改动民间资本积极性,努力创造民间资本进入的公平、公布、公正的竞争环境,增进市政公用事业健康发展。

4、2018年2月6日,国务院办公厅印发《有关创新农村基础设施投融资体制机制的引导意见》,明确各级政府事权和投入责任,构建事权清晰、权责一致、中央支撑、省级统筹、县级承担的农村基础设施投入体系。对农村道路等没有收益的基础设施,建造投入以政府为主,激励社会资本和农民参与。对农村供水、污水垃圾处理等有一定收益的基础设施,建造投入以政府和社会资本为主,积极引导农民投入。对农村供电、电信等以经营性为主的基础设施,建造投入以企业为主,政府对贫困地区和重点区域给予补助。(国家发展改革委、财政部牵头承担)支撑各地经过政府和社会资本协作模式,引导社会资本投向农村基础设施领域。激励按照“公益性项目、市场化运作”理念,大力推动政府购买办事,创新农村基础设施建造和运营模式。支撑地方政府将农村基础设施项目整体打包,提高收益能力,并建立运营补偿机制,保障社会资本获得合理投资回报。对农村基础设施项目在用电、用地等方面优先保障。(国家发展改革委、财政部、工业和讯息化部、国土资源部、住房城乡建造部、水利部、农业部、国家林业局、国家能源局等承担)

(二)法规

为落实《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》,增进城镇污水处理厂的建造和办理,加强城镇污水处理厂污染物的排放控制和污水资源化利用,保障人体健康,维护优良的生态环境,结合我国《城市污水处理及污染防治技术政策》,制定本标准。本标准分年限限定了城镇污水处理厂出水、废气和污泥中污染物的控制项目和标准值。本标准自实施之日起,城镇污水处理厂水污染物、大气污染物的排放和污泥的控制一律实行本标准。排入城镇污水处理厂的工业废水和医院污水,应达到《污水综合排放标准》(GB8978-2002)、相干行业的国家排放标准、地方排放标准的相符合限定限值及地方总量控制的要求。居民小区和工业企业内独立的生活污水处理设施污染物的排放办理,也按本标准实行。

广东省汕头市6座污水厂PPP案例全解析

汕头市6座污水厂ppp项目是广东省第一例污水处理设施PPP项目,由广东省住房城乡建造厅牵头组织实施PPP模式、中国投资咨询有限责任企业(以下简称中国投资咨询企业)担任ppp咨询顾问。项目内涵首要包括汕头市潮阳区、潮南区等6座乡镇污水处理厂及配套管网的建造和运营。项目自2018年12月开始筹划,省、市、区三级政府紧密协作,借助中国投资咨询企业的专业办事,实行诸多创新尝试,助推汕头市引入了国内顶尖水务环保企业投资,将减轻政府当期财政压力、提高运营效率,为广东省乃至全国范围内采用PPP模式推动环保基础建造积累了宝贵经验。

广东省经过长期的工业发展后,环境污染严重,环境类基础设施如污水污泥处理、垃圾处理设施建造运营相对滞后。据该省住建厅初步统计,广东省粤东西北1023个乡镇中,有886个乡镇尚无污水处理设施,涉及项目总投资超过1000亿,全省范围内亟需经过PPP模式借力社会资本,来快速处置环保类基础设施的建造问题。广东省住房与城乡建造厅希翼利用PPP模式,在全省范围内推动一批环保类基础设施的建造,其中又以污水处理设施建造项目为主。由于PPP项目经验不足,广东省住建厅迫切希翼打造一个成功案例,作为在全省范围内推广PPP模式的样本。为此,由广东省住建厅牵头、汕头市政府及项目相干区政府等具体组织实施的“汕头市6座污水厂PPP项目”(后简称“本项目”)应运而生,并邀请中国投资咨询企业项目的PPP咨询顾问。项目于2018年底正式开始筹备劳动,是广东省首个环保产业PPP试点项目,将为广东省制定相干标准性政策提供经验。

项目过程及成果

一、编制项目实施方案

2018年12月,经广东省住房城乡建造厅的先容,中国投资咨询企业的项目团队(以下简称“项目团队”)首次接触汕头市政府方代表,与汕头市环保局、市污水处理办理中心就汕头项目的根本讯息实行沟通。之后,在汕头市环保局的组织和协调下,项目团队与汕头市环保局、潮南区及潮阳区政府在市环保局实行了有关本项目讯息和需求的讨论会议,并正式展开了项目实施方案编制劳动。并在汕头市环保局、市污水处理办理中心的组织下,与潮南区及潮阳区政府的各相干部门举行了10多次沟通、讨论会,针对项目实施方案实行逐条研究、确认。

二、协助编制财政承受能力与物有所值报告

在汕头项此刻期准备阶段,财政部尚未颁布详细的物有所值与财政承受能力的操纵指引。项目团队结合多年项目实践经验,按照对于财政部相干政策文件的理解,率先尝试帮助汕头市、区政府探索两项评估方案的编制劳动。

2018年1月,项目团队协助潮南及潮阳区财政局完成本项目物有所值及财政承受能力评估劳动。2月中旬,两区财政局分别完成了本项目的物有所值和财政承受能力的评估劳动,并将相符合的物有所值及财政承受能力评估报告上报至两区政府审批。经两区政府审批经过的物有所值和财政承受能力评估报告成为本项目发布资格预审公告前的重要文件基础。

三、编制招标文件与项目合同

项目招标文件与项目合同是PPP模式的重中之重,是整个项目顺遂运转的法律保障。健全的招标文件及项目合同能够清晰地限定政府与社会资本双方的权利与义务,减少未来出现“扯皮”现象的或许。

2018年2月中旬,在汕头项目实施方案经过省住建厅审批后,项目团队与广东省政府采购中心在实施方案的基础上,分别开始编制项目招标文件及合同文本。招标文件与合同文本的初稿编制完成后,在汕头市环保局、市污水处理办理中心的组织下,经与潮阳和潮南区政府展开多轮讨论,对其中的条款实行了逐一审查。2018年3月底项目团队编制完成本项目招标文件与4份合同定稿,并经过广东省政府采购中心的审核。

四、政府公布招标采购社会资本

由于前期劳动到位,项目方案设计科学、可行,采购流程科学标准,2018年2月17日,本项目资格预审公告一经公布就吸引了包括柏林水务中国控股有限企业及中铁四局集团有限企业(联合体)、北京碧水源科技股份有限企业、北京城市排水集团有限责任企业及博天环境集团股份有限企业(联合体)、北京桑德环境工程有限企业及桑德国际有限企业(联合体)、北京首创股份有限企业、北控水务(中国)投资有限企业、广东省广业资产经营有限企业、深圳市水务(集团)有限企业、中节能水务发展有限企业及中环保水务投资有限企业(联合体)、中山公用事业集团股份有限企业等11家国内知名水务环保企业的参与,市场竞争充分,实施效果显著。

在2018年6月,本项目经过多轮政府采购流程后,最终正式确定北京碧水源科技股份有限企业中标项目第一包(潮南区3座污水厂),中标价为年付费总额5489.61万元;北京桑德环境工程有限企业和桑德国际有限企业(联合体)中标项目第二包(潮阳区3座污水处理厂),中标价为年付费总额5788.38万元。两家企业的中标报价较政府最高限价均大比例下浮,各项目报价平均下浮约33.4%,远超政府方预期和业内平均水平。

汕头PPP项目成功签约,成效显著,意义重大。对于政府方来说,缓解了财政压力,为欠发达地区推动污水垃圾等市政基础设施建造探索了一条新路子。经过采用合理的PPP模式,将总投资约15.6亿元的财政压力分摊到30年的项目建造运营维护期分年度支付,不但降低了政府负债,减轻了当期财政支出压力,而且平滑了年度间财政支出波动。同时,提高了当地污水处理设施建造和办理水平。此次中标企业都是污水处理技术水平高、综合实力强、办理经验丰富的民营上市企业,对项目建造质量、运营绩效、回报机制、调价机制等提议了一系列标准化要求,有利于加快政府职能转变,充分发挥市场主体的技术和办理优势,实现政府和市场优势互补和双赢。

项目案例评述

PPP项目的运作流程首要包括方案设计、项目采购、协议谈判3大局部,各个局部环环相扣,每个环节的设计与实操都会影响项目最终的成果。作为PPP咨询机构,中国投资咨询的项目团队需要在深入了解项目特点的基础上,设计匹配性较强的运作模式,并把握项目的采购全流程,以此确保项目最终的成果落地,为政府与社会资本创造一个“公平、共赢”的交易结果。

一、项目难点剖析

PPP咨询的首要劳动之一是设计项目运作模式、交易结构和交易流程。针对不同的项目,要结合项目实际特点实行剖析研判,抓住项目核心问题并相符合予以处置,才能实现咨询结果最优化。本项目包括汕头市潮阳区、潮南区等6座乡镇污水处理厂及配套管网的建造,合计污水处理总规模26万吨/日,一期总规模13万吨/日,总投资15.6亿元。规模较大、项目分散,属于典型的乡镇污水处理厂项目。

相对于较为成熟的城市污水处理厂,乡镇污水处理厂项目普遍存在着建造、运营难的现象,以下四方面问题尤其突出:

第一,乡镇政府财政资金有限,难以支撑污水处理厂项目的建造、运营。乡镇地区政府自身经济实力薄弱,污水处理费征收难度大,仅靠财政收入难以负担污水处理厂的建造、运营成本。“新增项目没钱建、存量项目用不起”成为各地乡镇污水处理厂项目的常态。

第二,乡镇污水厂项目规模效应差,投资吸引力弱。乡镇污水处理厂处理规模较小,进水水质复杂,配套管网工程量大,所以项目总投资较大、运转成本高、规模效应差,难以吸引社会资本。

第三,配套管网建造滞后,影响厂区运营。由于配套管网投资额相对较大、缺少运营收入,传统PPP项目较少纳入管网建造,导致管网工程建造资金较难筹集,管网建造严重滞后,大量乡镇污水处理厂由于无配套管网而常年“晒太阳”。

第四,乡镇政府缺乏配套支撑,难以科学办理。污水处理设施“三分建造、七分办理”,办理驱动才能包管治理成效。乡镇政府往往缺乏与污水处理相干的专业机构、办理人才或技术人员,无法实行有用科学办理,污水治理成效堪忧。

图1项目PPP模式框架图

 

二、项目实施方案设计

为切实处置乡镇污水处理项目难题,中国投资咨询项目团队与广东省住建厅、汕头市环保局、潮阳区及潮南区政府相干部门实行了多轮沟通,结合乡镇污水厂项目的具体特点,有针对性地设计“厂网一体、同步运作、多项目绑缚”的创新PPP模式(详见图1):即本项目特许经营期30年,在项目特许经营期内,由社会资本承担完成项目设施(包括厂区及管网)的设计、投资、建造、运营和维护,提供污水处理和管网运营办事,并向政府收取污水处理费和管网运营维护费。政府方承担监督、办理社会资本提供的办事,依照项目协议约定向其支付污水处理费和管网运营维护费。

本方案针对性地设计了以下三方面的创新,来处置乡镇污水处理厂项目建造、运营难题:

第一,PPP模式运作配套管网项目。污水管网是典型的非经营性基础设施项目,如何灵活运用PPP模式处置非污水管网的建造和运营难题,是实施方案的核心。本项目采用DBFOT(设计-建造-融资-运营-移交)模式,在项目特许经营期内,由社会资本承担厂区及配套管网的优化设计、投资、建造及运营维护,政府方基于运营绩效向其支付污水管网运营维护费,协作期满后,社会资本将管网设施无偿移交给政府。此模式经过政府直接购买办事的方式处置了配套管网建造运营难题,为乡镇污水厂配套管网建造提供了一种新思路。

第二,厂网一体同步运作。2018年2月,财政部、住房城乡建造部联合印发《有关市政公用领域展开政府和社会资本协作项目推介劳动的通知》(财建〔2015〕29号),指出“城市供水、污水处理、供热、供气、垃圾处理项目应实行厂网一体、站网一体、收集处理一体化运营”。为实施“厂网一体”的政策精神,并处置乡镇污水厂管网建造落后导致整个项目难以运营的问题,本项目采用“厂网一体、同步运作、单独核算”的机制。一方面,采用DBFOT模式赋予社会资本劳动灵活性,统筹安排资金与工程规划,真正做到配套管网与污水处理厂同步设计、同步建造、同步投运;另一方面,鉴于污水厂处理厂区与管网的工程性质、技术要求、运营维护模式、付费及调价机制等均存在较大差异。因此,将厂区与配套管网项目分开运作、单独核算,并将本项目中6个污水处理厂分开核算,便于政府方实行差异化、针对性办理。

第三,多项目绑缚招标,发挥规模效应。单个乡镇污水处理厂投资规模较小、建造较为复杂,对于水务企业投资吸引力较差。为增强项目的吸引力,发挥规模效应,引入资金实力雄厚,运营办理经验丰富的社会资本,保障项目建造质量,降低运营成本,本项目将汕头市内6座乡镇污水处理厂及配套管网绑缚招标,总体规模达到13万吨/日,总投资达15.6亿,充分发挥了规模效应,提高了项目对社会资本的吸引力。

三、项目采购环节规划

PPP项目的采购流程是确保项目能够成功落地的关键,是项目核心的交易环节,必须依法按规、合理公平地完成项目采购环节,才能实现“双赢”的效果。本项目的采购环节首要存在以下三方面的问题:

首先,传统工程类或办事类政府采购,项目内涵单一、流程制式化、条件限定落后,对招标平台与机构的要求较低。与传统采购相比,PPP项目采购需求、采购合同、项目评审等都更为复杂,竞争方式、合同办理等也存在一定的特殊性,同时,PPP项目往往采购金额较大,交易风险和采购成本更高,所以必须选择更具实力的专业采购平台,加强PPP项目采购流程的办理。

其次,本项目涉及省、市、区、镇四级政府,6座污水处理厂又分布在汕头市内6个不同乡镇,采购过程中会因为各主体意见不一致而产生大量沟通成本,甚至导致项目无法推动。规划采购流程时需提前考虑并相符合处置这一矛盾。

再次,本项目投资规模大、涉及地域广、建造困难多,且为省级试点项目,需要寻找在水务环保行业具有一定规模的龙头企业,而不是简单地经过最低价中标选择成本最低的投资人。

为了处置上述问题,高标准、严要求、科学标准地实施项目采购,中国投资咨询项目团队针对性地在采购环节中实行了以下三方面操纵:

第一,选用省级采购平台,增加项目影响力。传统政府采购项目为方便实施,通常选择本地采购平台。本项目坚持高起点、高标准、严要求运作,选择在省级政府采购平台--广东省政府采购中心实行项目采购,采购全程得到了广东省住房城乡建造厅的监督与引导,公布公平操纵,打消社会资本疑虑,增强项目影响力。

第二,实施机构与采购主体相分离,加强协调力度。本项目中创新性地将项目实施机构与采购主体相分离,增强各相干机构的协调力度。项目的实施机构为潮阳、潮南区环保局,而项目的采购主体则是汕头市环保局。由项目采购主体统筹承担采购劳动,协调区政府、区主管部门、咨询机构及采购代劳机构配合劳动。这一架构强化了项目劳动的协调力度,提高了沟通效率,同时增加了政府方信用水平,提高社会资本的投资信心。

第三,资格预审设置高门槛,幸免“劣币驱逐良币”。本项目资格预审门槛设置高,目标企业定位为水务行业大型战略投资运营商,其必须具有雄厚的投融资能力和丰富的污水处理项目投资、运营经验。这一设计幸免了“劣币驱逐良币”,即由于低水平企业恶意报价导致优质投资人无法中标。最终,11家国内顶级的水务企业参与并经过了资格预审,为实现合理、充分竞争奠定了基础。

经验体会及创议

本项目在广东省以示范案例的形式得到广泛宣传,受到了政府、运营商与产业资本的一致认可。在操纵本案例的过程中,项目团队有以下几点经验以供分享:

一、对症下药,针对性处置项目问题

PPP模式是一种广义的政企协作、项目开发的模式,并非一种简单、可复制的地方政府融资工具。为了顺遂运作不同地域、不同行业、不同规则的项目,必须针对性地剖析项目特点、难点,并相符合给予处置方案。作为咨询中介企业,要在扎实理论与丰富经验的基础上,因地制宜、对症下药,真正发挥自身价值。

二、发挥规模性效应,提供项目投资吸引力

PPP模式尝试经过引入社会资本的方式来缓解地方政府的财政负担与投资压力,首要适用在财政负担较大的经济欠发达地区,但此类地区的潜在项目往往存在规模小、建造复杂、前期劳动不足等各类问题,造成项目吸引力较差,无法吸引优质投资人,从而无法真正实现高质量的投资、建造、运营办事。在这种背景下,将一定数量的小规模项目打包,发挥规模效应,统一引入运营型或投资型社会资本,能够真正处置项目吸引力欠佳的问题。

三、寻找高质量协作伙伴,实现共赢

PPP咨询办事涉及政策、法律、财政、工程、专业技术等领域的经验、政府采购的操纵、资本结构的熟悉,单纯经过一家中介机构“大包大揽”、提供全部办事是效率极低的模式。中国投资咨询应作为PPP咨询办事的牵头企业,寻找知名律所、采购平台、融资机构、设计院等高质量协作伙伴,以最小投入为客户提供最全面、优质办事,实现高投入产出比。同时,各类机构能够发挥集成效应和专业办事优势,以实现强强联手与协作共赢,从而为政府方提供更加科学合理的PPP咨询办事。

2018年可谓是PPP模式的元年,各地政府为推动基础设施建造,积极尝试各类PPP模式的项目。在PPP项目迅速发展的同时,必然会伴随着一系列问题。项目团队在本项目咨询的过程中,也发现了政府方在运作PPP项目时存在的几点问题:一是各地政府在推动PPP项目时进度不一,局部政府或对PPP的理解仍较粗浅、或仍处在等待和观望阶段、或对PPP的实际操纵缺乏能力和经验。二是项目选择不合理,使用者付费的项目较少,局部项目的收益模式不够明确。对于项目涉及的政府财政补贴,也并未对政府财政承受能力做出客观评价。三是PPP项目在推动过程中仍存在局部政策障碍,如土地权属的问题、存量资产转让的流程与税费问题、当地平台企业能否参与本级政府PPP项目等问题。

在延续的PPP项目实施过程中,创议各地政府要抓紧政策梳理,标准政策解读;加强机制建造,明确办理主体;梳理政策障碍,及时寻求上级相干主管部门支撑;做实项目筛选过程,寻找真正适宜采用PPP模式的项目。

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