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金融视角下中国式PPP的层次划分
发布者:来自网络 发布时间:17-12-22次

 

随着PPP领域几部重点标准性文件的出台,快速发展的PPP市场遭遇波折,中国式PPP面临迷失方向的困境。随之,圈内展开了许多有关PPP初心,有关中国式PPP未来发展方向的大讨论。作为坚定的PPP参与者,笔者为PPP市场当前的迷惘感到担忧,为越来越难推动落地的PPP项目感到心塞。笔者为金融背景出身,在和圈内好友的交流过程中受到启发,今天试着从金融角度小议中国式PPP的层次划分,希翼能给大家提供一个剖析PPP的不同视角。

 

一、金融角度的中国式PPP层次划分

笔者按照不诸如此类型PPP项目中,建造运营比例、政府的支付义务以及社会资本资金回报特点,将中国式PPP分为三个层次,分别是债权型PPP,股债混合型PPP和股权型PPP

债权型PPP指此刻较为普遍的建造多运营少PPP项目。地方政府在此类项目建成后,将大局部建造成本逐年返还项目企业,仅少局部建造成本与延续运营绩效挂钩。该模式十分依赖政府延续的财政付费或可行性缺口补助,对于社会资本的资金投入来说,由于绩效挂钩较少或所挂钩的绩效目标较容易实现,因此回报率较为刚性,和投资一笔债性资产较为类似(为简单起见,这里未将施工利润纳入资金回报中)。以笔者经验,此刻市场存量项目中,此类项目占比在70%以上。

股债混合型PPP指项目建造和运营较为均衡的PPP项目。此类项目建成后,使用者付费可收回局部投资,但由于项目所提供公共产品和办事的特点,其所回收的资金无法覆盖建造成本和运营费用投入,因此需要政府经过可行性缺口补助等方式给予补贴。由于项目自身有一定现金流,因此政府的支付义务相比债权型PPP要轻。该类项目往往可以在方案引入使用者付费超额收益分层,同时其建造及运营投入的收回和政府的绩效考核有较大关系,因此其投资回报有一定的波动性,综合考虑政府的可行性缺口补助,此类项目可归纳为股债混合型PPP

股权型PPP指项目运营占主导的PPP项目。此类项目建成后,基础资产本身有充裕的现金流,社会资本方依靠项目运营情况收回投资,不同的运营情况导致其收益率大为不同。对于政府而言,完全不需要给予政府付费。

从方案设计难易程度和对经济社会准则环境的要求而言,债权型PPP是最为简单的模式,也是最为初级的模式,一定程度上,他更类似于将PPP视为政府采购基础设施和公共办事的工具。此类项目是在特殊的历史背景下,较具有中国特色的PPP模式。股债混合型PPP的难度次之,股权型PPP的难度最大,因为他对社会的法律法规健全性、政府公共治理体系,公共产品价格机制等提议了最高要求。

 

二、债权型PPP为主的时代

(一)债权型PPP为主的原因

由于债权型PPP项目占比较大,大家可以认为我国此刻处于债权型PPP为主的时代。债权型PPP的产生是由我国当前的很多现实情况决定的。

第一、地方政府理念和目标。PPP作为较新的基础设施和公共办事承载模式,在我国还是新鲜事物。该模式核心理念在全国的普及,地方政府操纵人员对其的认识和理解都需要时间。尽管财政部赋予了PPP很多职能,但对地方政府来说,就是想要经过PPP融资,这一点是PPP推动初级阶段较难以改变的。

第二、我国基础设施和公共办事资产情况。使用PPP模式的很多西方发达国家,基础设施建造已经比较健全,很多情况下只需要对其实行修修补补。而我国此刻绝大多数地区的城市化尚未完成,还存在大量的基础设施建造需要,这些基础设施以自身无现金流的项目为主,如:市政道路、桥梁、堤防、人工湖、河道清淤和河岸整治等等。这些无现金流的项目本身较适合于做成债权型PPP,需要依靠政府的付费和可行性缺口补助。如果此类项目给予太不平衡的绩效考核,社会资本的投资热情将大大降低。

第三、此刻我国缺乏各类成熟的运营商。运营属性较强的很多资产,如供水供热和污水处理等,很多前期都经过BOT等模式,被民营或当地国企持有。市场上剩余的运营属性项目相对不是太多,而且有些领域还缺乏对应的运营商。这些运营商的培养需要时间。

第四、我国金融体系特点。如笔者于129日所写的《大家的银行,把债做到了极致》。大家的金融体系以债权投资为主,债权型PPP较容易获得金融机构的融资。

(二)有关债权型PPP的思考

随着债权型PPP的泛滥,其未来或许带来的财政隐形负债和地方财政风险已经引起了中央的关注,已有政府官员暗示不应该把PPP作为唯一的基础设施和公共办事承载模式。未来不排除政府进一步发文全面暂停此类PPP模式,或者说现在财政部下发的92号文中有关绩效考核挂钩比例的约束,已经在倒逼市场弃用此类模式,要求市场迈向股债混合型PPP和股权型PPP

如果真是如此,那么延续的问题是,此刻地方政府需要建造的大量无现金流和少运营基础设施建造如何处置。此类项目中,未尝没有很多好项目。如笔者接触的某县城花20亿元建造一条连接隔壁筹划单列市的市政道路和隧道,建成后有利于该县发展成为该筹划单列市的卫星县城,土地出让收入和引入产业上缴的税收都将大增。

是否可以用其他渠道处置这一问题?

第一、经过将无运营项目和有运营项目打包做成PPP?这样是不是又会导致各类风马牛不相及的项目被打包成怪异的PPP

第二、扩增地方债的发行量。此刻发债的额度有限,放开发债额度将导致我国政府表内负债大大增加,或许造成国外评级机构继续降低中国主权评级,然后在金融市场做空中国。

第三、回归政府购买办事呢?政府购买办事在流程的标准化、市场的透明度以及和财政预算安排的衔接上,都不如PPP,其期限相比PPP也较为有限,在我国经济未实现转型的情况下,基础设施投资还是拉动经济的重要抓手,大家必须尽或许使用长期限的模式以降低地方政府的财政支出压力,为经济成功转型力求实现时间。

如果没有其他处置方式,是否最后还是要回到PPP?此刻PPP已经建立起了比较健全和统一的流程、形成了较为透明的市场,只要设置好政府支付红线,那么对于总量管束和约束地方政府盲目投资冲动还是能达到较好的效果。另外,PPP所要求的提高效率和全生命周期办理等核心理念也能一定程度上体现在债权型PPP项目中。市政道路修的不好,竣工后需要频频大修;河道清淤处理的不好,建造期结束后水质重新快速恶化,就必须重扣绩效付费!从而约束建造方包管其建造质量。

综上,如果完全禁止债务型PPP,则需要考虑地方政府的现实需要和冲动,需要有可替代的科学模式。否者休克式疗法把所有药都停了,要么地方政府被憋死,要么一些老的歪模式死灰复燃。如果不完全禁止债务型PPP,则需要考虑如何对不同模式的PPP实行分类标准,同时要求地方政府做到PPP项目推动节奏安排,实行硬约束,防止地方政府经过债务性PPP无限扩大隐形负债,强制地方政府将资金用于民生最急缺和经济效应最好的项目上。

 

三、股债混合型PPP为主的时代

不管债权型PPP延续发展如何,笔者认为我国迟早将迈入股债混合型PPP为主的时代。

第一、债权型PPP10%约束的消耗太快,随着10%红线的逼近,地方政府必须考虑转向有现金流有运营,能够降低财政支付压力的PPP类型;

第二、尽管债权型PPP的快速发展带来了一系列问题,但毫无疑问,它让PPP理念在全国得到快速传播,其带来的一些问题也让更多人对PPP实行了反思,从而为PPP理论的健全、为股债混合型PPP为主时代的来临奠定了基础。同时,在债权型PPP为主的时代,也有很多的股债混合型PPP项目在推动,这些项目的陆续落意义重大。

第三、市场需求巨大。十九大报告指出,我国社会的首要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。最近所产生的类似三色幼儿园虐童等事件,就是重要体现。随着经济社会的发展,生活水平的提高,人民对高质量公共产品的要求将越来越高,对医疗、教学、保障房、绿色环境和养老等公共产品的充足供应和效率提高有极大的期待。这是股债混合型PPP时代来临的现实基础。

第四、由于股权型PPP对公共治理体系,公共产品价格机制等要求极高,同时为确保公共产品的门槛不至于太高,将上述类型项目直接包装成股权型PPP可行性较低。市场必然要求政府对最低使用量等指标给予保障,这就督促股债混合型PPP时代的形成。

 

四、股权型PPP为主的时代

笔者认为股权型PPP时代最终是否来临,完全取决于PPP准则在股债混合型PPP时代发挥作用的情况。

第一、股债混合型PPP模式的推动,将逐渐倒逼政府健全公共治理体系和公共产品价格机制。随着市场逐渐成熟,投资者对此类项目的运转和判断有了丰富经验,将逐渐形成各子行业中的龙头PPP投资人。这些投资人为实现自身收益最大化,同时力求实现到更多的项目,将逐步介入股权型PPP项目。对于政府而言此类模式完全符合其利益,因为可以完全不承担市场风险和不提供付费支出,同时又能提供优质的公共办事;

第二、当前很多适合股权型PPP的资产,如供水供热供电等大都被地方国企控制,地方政府舍不得把这些资产拿出来做PPP。如果未来在股债混合型PPP时代,大家能够证明PPP准则的优越性,那么将倒逼地方政府把这些资产PPP化,交给更优质的运营商运营。

正如笔者接触的某位财政领导所言,最终PPP准则或许产生一系列的倒逼,倒逼大家对政府治理体系和公共产品价格机制等实行更深入的改革,倒逼大家的地方国有企业提高效率,倒逼地方政府将更好的项目拿出来做PPP

是否这些倒逼能够实现,是否股权型PPP时代能够全面来临,此刻还不好说,因为PPP的发展是环环相扣的,这一切的实现需要所有PPPers去证明PPP准则在前期各阶段中运转的优越性。

 

五、结语

在中国近代历史进程中,有两大经验值得PPP发展借鉴:第一、实事求是。大家的先辈在引入国外先进理念的时候,都结合中国的根本国情,实行了中国特色的改造。例如,马克思主义到中国发展出了毛爷爷思想,考虑到中国农业型社会的特点,大家最终经过农村包围城市实现了革命成功;第二、循序渐进。不积跬步,无以至千里。改革开放初期大家制定了三步走战略,此刻已经初步建成了小康社会。十九大报告提议,在全面建成小康社会的基础上,分两步走在本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。

 

 

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