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城投转型模式全解析
发布者:来自网络 发布时间:17-11-14次

城投模式是地方投融资体制改革的产物,其职能变迁与投融资体制改革息息相干。2014年国发43号文印发,标志着新一轮地方投融资体制改革开始。43号文要求融资平台企业剥离政府性融资职能,不得新增政府债务。此后围绕剥离地方政府对融资平台提供隐性担保、划清地方政府债务和城投债务,出台了一系列文件。对违规作为的处罚力度也越来越大,尤其是今年。

对城投企业而言,传统业务模式下的生存空间越来越小,市场化转型需要加快提上日程。但市场化转型不是一纸公告宣布脱离政府融资平台就够的,需要在产权、业务和人事等方面做出调整。

在本篇报告中,大家结合案例,对此刻城投企业常见的转型方式做个梳理,希翼能给关切城投的地方政府、城投企业和投资者等提供一些参考。

具体模式包括撤销、重组整合和拓展新业务。

一、转贷型城投将被撤销

转贷型城投,指的是首要承担资金筹集,然后拆借给地方政府的城投企业,还款来源首要依靠地方政府。由于不从事具体的业务,只是地方财政举债融资的通道,这种类型的城投又被称为“空壳类”平台企业。

某国家级开发区平台,2014年年末合并报表总资产266亿元。其中,其他应收账款接近46亿元,该平台企业与当地开发区管委会和财政的往来款约39亿元,账龄在1年以内的资金约为16亿元,1年以上的约23亿元。这些其他应收款项的往来,实际根本可以看作是平台对区域内政府部门的资金拆借。

早在2010年,国发19号文就要求对这种类型的城投企业实行清理。但由于地方政府面临稳增长的压力,又缺少其它融资渠道,加之政策本身的阶段性放松,清理效果并不显著。按照审计署审计报告,2013年实行全国政府性债务审计时,被审计的7170家融资平台中,有533家转贷型继续为地方政府融资。

剥离政府性融资职能,是43号文之后地方债务监管的核心之一。随着地方政府债券发行、PPP模式的推广,地方政府对转贷型城投的依赖降低,加之对违规举债的问责持续升级,转贷型城投很或许的命运是被撤销

不过由于不从事具体业务,而且所举借的债务,在债务甄别阶段大概率已经被甄别成地方政府债务,关停这些平台的操纵难度并不大。

二、按照业务,重组整合

按照《中共中央、国务院有关深化国有企业改革的引导意见》,国有企业划分为商业类、公益类,分类推动改革。

商业类国有企业,按照市场化要求实行商业化运作,重点考核经营业绩目标、国有资产保值增值和市场竞争能力。

与商业类国有企业不同,公益类国有企业的首要目标是保障民生、办事社会、提供公共产品和办事。这也就决定了,考核时会淡化经营性指标,而重点在于成本控制、产品办事质量、营运效率和保障能力,同时还要引入社会评价。

城投企业作为特殊类型的国有企业,市场化转型过程中,也首要向这两种国企转型。

此刻中央层面还没有出台专项文件,引导全国范围内城投企业转型,已有的文件和官员讲话,对于如何转型也只是略微提及。但局部省市,在把握中央要求城投企业加快市场化转型精神的基础上,参考国企改革“1+N”文件体系,就辖区内城投转型提议了具体意见。

江西省要求建立融资平台企业目录,推动融资平台企业市场化转型。

广东省要求取消融资平台企业的政府融资职能,推动有经营收益和现金流的融资平台企业市场化转型改制。

相比于江西、广东的原则性引导,四川与重庆的文件更为具体。在20172月印发的《四川省人民政府有关进一步加强政府债务和融资办理的通知》中,对于不诸如此类型的融资平台,提议了不同转型要求:

第一,首要承担公益性项目融资职能、没有实质性经营活动的融资平台企业,在妥善处置存量债务、资产和人员等基础上依法清理注销。

第二,对于兼有政府融资和公益性项目建造运营职能的融资平台企业,剥离其政府融资功能,经过兼并重组等方式整合诸如此类业务,推动融资平台企业转型为公益性事业领域市场化运作的国有企业。

第三,对于具有相干专业资质、市场竞争力较强、规模较大、办理标准的融资平台企业,剥离其政府融资职能,在妥善处置存量债务的基础上,转型为一般企业。

第四,平台企业转型后按照市场化原则实施运作,政府在出资范围内承担有限责任。转型后的平台企业,可作为PPP项目社会资本方和购买办事的实施主体。

重庆的做法,与四川比较相似。在20176月发布的《重庆市人民政府办公厅有关加强融资平台企业办理有关劳动的通知》中,也按照所从事的业务,指明了方向。

一是只承担公益性项目融资使命,且首要依靠财政性资金偿还债务的“空壳类”融资平台企业,要按照法定程序予以撤销。

二是对兼有政府融资和公益性项目建造、运营职能的“实体类”融资平台企业,要剥离其政府融资职能,经过兼并重组、整合归并诸如此类业务等方式,转型为公益类国有单位,承接政府委托实施的基础设施、公用事业、土地开发等公益性项目建造。

三是对承担一定政府融资职能的“商业类”国有企业,今后不得为政府融资。

文件也要求,每个区县(自治县)确定的公益性项目建造单位最多不超过3家,并且需要备案。

从四川、重庆的文件看,除了转贷型(空壳类)城投被撤销外,其它从事具体业务的城投,未来需要向公益类、商业类(一般企业)转型。

按照各地已有经验,重组整合是转型的重要方式,首要方式有以下几种。

(一)合并城投,组建新的综合性集团

对于辖区内拥有较多城投企业,而且业务比较分散的地区,可以将业务相同或者互补的城投企业合并,组建新的综合性城投集团。

从事公益性业务的城投企业,合并或许性更大。一方面是因为,对于多数城投企业而言,长期以来它首要使命是配合完成地方政府的投融资指标,考核时盈利让步于公益性。在剥离政府性融资职能后,公益性城投还要继续履行基础设施和公共办事项目的建造、运营责任。在这种情况下,经过强强联合、优势互补的方式,将业务分散的多家城投合并成新企业,可以提高公益性城投的竞争力和融资能力。

另一方面,经过重组合并减少企业数,更便于办理。之前组建多家城投企业,有些甚至是为了单个项目而成立,一个很重要的出发点是方便融资。在剥离政府性融资职能后这方面的述求就降低了,减少企业数更容易办理。比如重庆市,就明文限定各个区县(自治县)的公益性项目建造单位最多不超过3家。

大家来看看中部某省会城市的案例。2006年,该省会城市将其所办理的城建投资控股企业、交通投资控股企业、建造投资控股企业合并,组建新的建造投资控股(集团)有限企业,政府向新企业增资5亿元作为资本金。新企业业务覆盖了当地的交通、电力、天然气、水务、市政项目。2008年,地方政府又经过股权划拨的方式,将某种业、某百货企业的局部股权注入到该企业。

另一个例子是西南某自治区某地级市所属的投资控股有限企业。2001年该企业成立,成立当月该市国资委就将当地的某城市建造发展有限企业、某建造投资开发有限责任企业、某房地产开发有限企业这三家城投企业,以及某自来水企业的股权划拨至新成立的投资控股有限企业。2003年,当地国资委又将某投资发展有限企业注入该企业。该企业不从事具体业务,首要承担国有股权办理,但子企业覆盖了当地的基础设施、医院、公园、房地产、保障房等项目的建造和投融资劳动。

(二)以大并小,做大做强大型城投

除了将众多小型城投合并组建新的企业外,还可以依托现有的某大型城投为基础,经过股权划拨等方式,将其它城投合并在内。

以大并小的方式,有几方面好处。一是易于操纵,相比于成立新的企业,人事调整要少一些,受到的阻力更小。二是便于战略转型,在众多城投企业中,选择综合实力强的作为承接其它城投的主体,容易实施地方政府的转型政策。三是对于大型城投而言,注入其它城投后业务多元化,经过产业链整合、业务协同等方式,降低成本,提高融资能力。典型的如供热、供水、供气等企业注入到某大型城投后,可以降低管道成本。

经过以大并小做大做强的案例很多,大家这里举两个。

一个是东部某地级市水利控股集团有限企业。该企业成立于2005年,首要承担当地的水利工程建造。2009年当地国资委将某新城投资开发企业划拨至该企业,2012年当地国资委又将某城市建造投资有限企业、某城市资产经营有限企业划拨至该企业,2014年再次将某城产经营有限企业无偿注入到该企业。经过以大并小,该企业业务覆盖了当地首要城区的土地开发及基础设施建造等。

另一个是中部某地级市的某建安投资控股集团。该企业前身是当地最大的融资平台,业务范围包括筹集城市建造所需资金、土地开发、国有资产经营等。20146月,当地政府将学问旅游企业、地产企业、交投企业、公交企业、保安企业等,注入到该企业的前身,改名后成为当地最大的国企。截至2016年年底,该企业总资产超过1100亿元,属于大型国企了。

(三)多家城投重组整合,成立一批新城投

对于辖区内拥有多家城投企业,而且不同城投企业有业务重叠的地区,可以经过股权划拨的方式,将业务相同、相似,或者互补性较强的板块重组整合,成立一批新的城投企业。

按照业务来重组整合的好处显而易见。首先,有助于发挥规模效应,降低成本。尤其是对于供水、供热这些固定成本高的公益性行业,把具有相同业务的企业合并,能降低总的供应成本。其次,有助于降低无效竞争。在公共办事领域,公众所享受到的办事质量很关键。过度竞争会压低价格,而这往往是以牺牲公共办事质量为代价。最后,有助于主管部门的办理,对口监管能提高监管效率。

西南某直辖市下属的城投,经“八大投”重组整合为“五大投”。2002年之前,该市只有一家城投承担当地的基础设施项目的投融资和建造劳动。2002年开始,当地市政府在这家城投的基础上,整合各类分散资源,陆续组建了建投(后改名为能投)、城投、地产、高发司、开投、高投(后改名为交旅)、水投、水务八大政府投融资平台。

八大投相配合的模式,为当地基础设施建造和城镇化做出了突出贡献。但在建造开发过程中积累的高资产负债率、土地储备政策调整、国企改革推动等多方面压力之下,八大投面临改革压力。2012年,在该市经济劳动会议上,提议重组整合为地产、城投、交通开投、高速、水务五大城投平台。

东部某省会城市也出台了融资平台整合方案。在该市印发的市级投融资平台整合调整方案中,提议将现有的某旧城开发投资集团、某城市建造投资集团、某产业发展集团等七家城投企业,经过整合、新成立、撤销等方式,打造为职能更加明确的六家新城投企业。

(四)混合所有制改革

城投企业除了经过股权划拨重组整合外,还可以引进其它投资者实行混改。

混改可以经过多元化股东,提高经营效率,一直是国企改革的重要形式。早在上世纪90年代,国企改革中就提议引入民间资本以增进生产力发展。十八届三中全会《决定》提议积极发展混合所有制。20159月国务院印发《有关国有企业发展混合所有制经济的意见》(国发〔201554号),提议分层、分类推动国有企业混合所有制改革,激励各类资本参与国有企业混合所有制改革。

与国企改革其它方式首要由国资委主导不同,混改由国家发改委主导。在发改委的领导下,近年混改有加快的趋势,在资本市场上也引起过热炒。20169月国家发改委举行专题会研究摆设国有企业混合所有制改革相干试点劳动。当年年底举行的中央经济劳动会议上,强调混改是国企改革的重要突破口,在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐。2017年从央企到地方国企混改全面推动,市场预计第三批重点领域混改试点名单也即将公布。

城投企业市场化转型是大方向,尤其是加强对地方政府违规举债的标准后,地方政府对城投经营的干预会趋弱。对于市场化程度高的城投企业,混改也不失为改革方向之一。实际上,此刻已有城投企业混改的案例。2014年国内PE巨头弘毅投资以近18亿元,从上海城投接手了旗下上市企业城投控股10%的股权,国有股比例从56%降至46%

三、开辟新业务

除了产权层面的调整外,市场化转型过程中,城投企业还需按照具体情况,拓展一些新业务,传统的土地开发、代建回购等业务空间越来越小。尤其是那些转型为商业类国企的城投企业,更新加快业务转型。

具体而言,包括实体投资和展开金融业务。

(一)实体投资

城投企业市场化转型之后,与一般的生产经营性企业一样,面临着竞争。同时,或许还需要继续承担一些兼具民生性质的使命。在这个过程中,如何在兼顾公益的同时追逐利润最大化,是城投企业需要考虑的问题。

从此刻情况看,各地城投企业在开拓新业务时,大多关注旅游、养老、教学、生态环境保护等行业。一方面,因为这些行业多集中在办事业,属于轻资产行业,与经济转型的方向一致,而且利润率也比较高。另一方面,城投在参与时,也具有一定的区位优势。

如西南某省旅游资源丰富,旅游产业也较为发达。2012年该省城投集团组建民族学问旅游产业有限企业,整合集团内部和省内外旅游资源,按照“大旅游、全产业”的战略布局。企业拥有15A54A级景区等优质资源,2013年总资产已经超过60亿元,年收入8亿元以上。

另一个是东北某省会城市某城投,设立子企业作为发起人,成立PPP产业基金,作为社会资本方参与当地的养老项目。

二)展开金融业务

2013年,银监会印发《有关加强2013年地方政府融资平台贷款风除监管的引导意见》(银监发(2013) 10号),要求各银行业金融机构按照“总量控制、分类办理、区别对待、逐步化解”的原则,管束地方政府融资平台的贷款风险。

10号文的下发,激发了一些综合实力比较强的城投企业涉足金融业务、甚至组建金控集团的动力,以摆脱对政府信用和政策的依赖。经过参股或打造综合性金控平台,整合各种金融工具和金融资源,在办事集团内部的痛时,还可以形成新的利润增长点。

如东部某知名旅游城市的综合性城投,拥有城乡担保、小额贷款、融资租赁、资产办理、互联网金融等多家子企业,同时参股了当地的城商行、农商行、金融资产办理企业等金融机构。

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