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PPP项目绩效考核相干问题探讨
发布者:来自网络 发布时间:17-11-14次

摘要:政府和社会资本协作模式(PPP模式)是公共办事供给机制的重大创新,PPP模式的初心是要推动公共办事领域供给侧结构性改革,引入市场的机制和资源,提高办理能力,增进公共办事提质增效,而不是单纯地处置融资问题。在PPP项目的实施环节,要处置政府付费、可行性缺口补助、使用者付费与项目绩效考核的实施机制,防止政府实际承担最终的项目风险。项目绩效评价作为项目办理的一种思想,首要目的在于使项目监管者了解项目的关键发展情况,发现项目实行过程中的问题。PPP项目绩效评价,是对采用 PPP模式的项目,从项目利益相干者的项目目标出发,从项目投入、过程、结果、影响等维度,对项目实施过程中出现的技术、经济、社会和环境等因素实行全面评价的活动。  

关键词:PPP;绩效考核

一、PPP项目绩效考核的依据

国家层面有关PPP项目绩效评价的政策文件很多,比如财政部《政府和社会资本协作项目财政办理暂行办法》(财金〔201692号)第17条限定:“合同应当约定项目具体产出标准和绩效考核指标,明确项目付费与绩效评价结果挂钩”;第27条中要求各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内,按照事先约定的绩效目标,对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面实行绩效评价,也可委托第三方专业机构提议评价意见。第28条限定:“各级财政部门应依据绩效评价结果合理安排财政预算资金。对于绩效评价达标的项目,财政部门应当按照合同约定,向项目企业或社会资本方及时足额安排相干支出。对于绩效评价不达标的项目,财政部门应当按照合同约定扣减相符合费用或补贴支出。”

国家发展改革委有关印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本协作项目劳动导则》的通知(发改投资〔20162231号)第十九条:对运营绩效评价做了限定,PPP项目合同中应包含PPP项目运营办事绩效标准。项目实施机构应会同行业主管部门,按照PPP项目合同约定,按期对项目运营办事实行绩效评价,绩效评价结果应作为项目企业或社会资本方取得项目回报的依据。

《基础设施和公共办事领域政府和社会资本协作条例(征求意见稿)》第17条限定:“协作项目协议中应当约定,社会资本方的收益按照协作项目运营的绩效实行相符合调整。由使用者付费或者政府提供补助的协作项目,协作项目协议应当载明价格的确定和调整机制;依法实行政府定价或者政府引导价的项目,按照政府定价或者政府引导价实行。”

二、PPP项目绩效考核指标

PPP项目中涉及的利益相干方首要是政府部门、私营部门和公众三大类,由于政府部门、私营部门和公众对PPP项目绩效的关注点不同,因此PPP项目的绩效指标与纯粹的社会资本投资建造项目和一般政府投资项目有所区别。按照我国学者袁竞峰的调查结果,政府部门、私营部门和公众三者对PPP项目的绩效目标关注度排序如下:

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王超/赵新博/王守清在《基于CSFKPIPPP项目绩效评价指标研究》中结合国内外PPP项目关键成功要素研究的22篇文献实行调研,共归纳47个关键成功要素CSF,提议了对PPP项目不同阶段的绩效评价指标。其中项目立项阶段应首要关注项目特性指标,项目招投标和项目特许权授予阶段需关注项目投入指标,项目建造阶段应关注项目过程指标,项目运营阶段和移交阶段则应重视项目结果、影响指标。

由于PPP项目涉及的行业比较多,此刻我国还没有出台具体的PPP项目绩效考核指标,仅有住建部办公厅出台了《海绵城市建造绩效评价与考核办法(试行)》(建办城函[2015]635号),将海绵城市建造绩效评价与考核指标分为水生态、水环境、水资源、水平安、准则建造及实行情况、显示度六个方面,具体指标、要求和方法,并以附件形式对绩效评价与考核办法实行了定性定量的界定。在PPP项目绩效评价实施过程中,指标体系的设计是绩效评价的核心和难点所在,完整的评价指标体系不仅包括指标框架,还应包括指标权重及评价标准。由于不同的PPP项目功能目标各异,体现目标要求的技术特性各异,因此项目绩效考核指标体系应该能够体现提供的功能和办事目标,尤其应该明确项目目标绩效考核和项目企业“劳动表现”办理考核,对项目企业“劳动表现”办理考核(包括达到的建造质量标准、进度、运维状态、公众满意度等)可以用违约金机制处理。每个PPP项目由于边界条件、技术参数不同,需要设置有针对性的个性指标,不能简单套用、复制其他PPP项目考核指标,这样才能体现投资回报与项目办事水平和办事绩效相匹配。此刻实践中PPP项目考核方式各不相同,主观成分比较大,因此亟待政府有关部门出台不同行业的PPP项目考核指引,逐步标准PPP项目绩效考核,增进PPP项目顺遂实施。

三、PPP项目绩效考核方法

PPP项目中最常见绩效考核方法首要包括KPIBSCKPI(KeyPerformance Indicators)关键指标考核法指按照PPP项目目标,细化成可操纵的量化指标,再对相干指标设置不同的权重,加权计算后得到考核结果。BSCBalance Score Card,平衡计分卡)是围绕项目企业的战略目标,从财政、顾客、内部过程、学习与创新这四个方面对项目企业实行全面的测评。这种考核方法和KPI相比,更全面的视角对项目实行考核。不论哪种方法,实行PPP项目绩效考核时需要关注的关键点有(1)指标及权重的选取,需要按照项目实际确定相干关键考核指标,并科学合理确定权重。(2)打分标准的确定,明确指标量化标准,确定不同分数区间得分的依据。绩效考核的设计最终必须与相干付费结果挂钩,考核结果和付费关联首要分为两种,一是PPP项目考核总分与付费总额联动,付费按照得分情况同比例或者不同比例支付;二是PPP项目考核总分联动、局部指标单独考核单独付费,由于有的PPP项目整体考核的指标不能体现某一方面的特殊要求,因此付费时就可以列明这些指标按照得分情况单独付费。在PPP绩效考过过程中,不能让考核成为政府单方面的想法,应有政府和项目企业成立绩效考核委员会,注意考核讯息公布,确保公平公正,幸免对社会资本参与PPP项目的积极性造成负面影响。

四、PPP项目的全生命周期考核

按照财政部20141230日发布的《有关标准政府和社会资本协作合同办理劳动的通知》(财金〔2014156号)的限定:按照项目类型和风险分配方案的不同,政府通常会依据项目的可用性、使用量和绩效中的一个或多个要素的组合向项目企业付费。可用性付费及绩效付费均是合规的PPP回报机制,但可用性付费不宜以工程为对象。当前“可用性付费+运营维护绩效付费”模式中,不少采用一次考核,分期支付的办法,在项目竣工验收合格之后建造可用性的绩效考核指标全部满足后政府即按照一个固定的金额分期支付,而运营维护考核不合格,只能扣除运营维护费用,人为的将可用性割裂成了两笔款项。把可用性仅限定为建造可用性,把可用性付费与运营维护付费割裂开来,其实是不利于项目企业站在全生命周期的角度投资融资、建造实施、运营维护项目。亚行东亚局曾编制了《洛阳城市路桥公私协作项目初步实施方案》,该项目的首要建造内涵实际上是洛阳道桥PPP项目的局部工程。在该初步实施方案的财政剖析中提议,项目采用以绩效为基础的可用性付费机制,虽然可用性和运营维护绩效考核指标是分开的,但是如果运营期间,运营维护绩效考核不合格,市政府是有权扣除可用性付费的,并应在《项目合同》中予以体现。按照明树数据提供的国外相干案例,国际上PPP项目中的“可用性”并没有单独区分交工验收或者项目运营,而指的是PPP项目约定的合同全生命周期内包括基础设施和运营情况在内的办事的可用性,即可用性付费与运营期绩效具备强关联性。国内有学者创议按照项目情况将可用性付费的一定比例划入运转维护办事费合并考核,按照项目当年运维绩效考核情况,与运维绩效办事费支付时间和比例同步,因此政府年付费金额=可用性年付费总额*年度支付比例+(年度运维办事绩效费+可用性年付费总额*1-年度支付比例)。但是若为了考核而考核,强行将更多比例的可用性付费加入到运维办事绩效费中,则或许陷入新的误区。考虑到国家相干政策要求和项目顺遂实施,笔者创议在投资方能够提供满足项目运营期间关键绩效指标(KPI)办事的前提下,可用性付费的金额以不超过建造总投资的本金为限,按照项目的风险分配和财政测算情况确定需要考核的可用性办事费年度支付比例,这样考虑了投资方合理的诉求,也幸免提前锁定政府支出责任。

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