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从PPP模式的效率来源看当下中国PPP的问题 ——基于经济学理论的思考
发布者:来自网络 发布时间:16-07-11次

PPP模式 的立法之争,PPP在中国变成了Public-Public Partnerships,PPP模式大力推动被形容为 “大跃进”,等等一系列问题成了政府,实务界和学者重点关注的问题。本人一直以来有幸跨越了多学科围绕PPP实行思考,此时也顾不上资历尚浅,将对这些问 题实行梳理,以引发讨论。

在谈问题之前,大家需要知道PPP模式的效率来源到底在何处?对此,新准则经济学中的几个理论分支都有专门的剖析。

以 Hart(笔者在哈佛访学的导师)为代表的产权理论分支认为PPP的效率源自(1)引入私营方带来的激励增强,其中包括降低成本与降低办事质量的激励。按 此推断,PPP模式下项目的全寿命周期成本必然要低于政府直接提供,但是也必然会导致办事质量的降低,因此PPP模式只适用于产出质量容易监督(例如供 水,污水处理等)或者消费者对办事质量压根就不敏感的行业(垃圾收集等);(2)建造阶段与运营阶段绑缚产生的外部效应内部化。首先是负的外部效应,由于 建造阶段的外包,承包商完全有能力在政府无法监督到的地方偷工减料,但是经过绑缚运营阶段,杜绝了这一动机;其次是正的外部效应,运营商在建造阶段深度介 入,必然提高了后期可维护与可运营性,此种正外部性在绑缚情况下大大加强。因为推断,PPP模式适合建造阶段的产出标准不清晰,不易监督的行业(例如大型 复杂工程)。

以 Demsetz,Tirole(均为诺贝尔经济学奖获得者)等为代表的委托代劳理论分支认为PPP的效率源自(1)PPP模式因为外包,引入了竞争,强迫 私营方公布了自己的成本,实施方案,团队水平等讯息,有用的处置了逆向选择的问题,也就是说差的承包商不或许经过报低价挤出好的承包商。(2)PPP模式 下经过绑缚建造阶段与运营阶段,处置了道德风险的问题,也就是说承包商不或许在建造阶段以及运营阶段消极履约,唯一或许出现的问题是快移交时会有些许消极 履约情况。(3)PPP模式将地方政府的预算软约束变成了预算硬约束,传统的平台企业来做,是典型的政府兜底,成本加成合同,企业没有任何降低成本的激 励,但是PPP项目一旦签约,合同额就是政府和企业双方的红线。即便有或许后期再谈判追加投资,但是再谈判是可以被合理规制的。

以 Williamson(诺贝尔经济学奖获得者)为代表的交易成本经济学分支认为PPP的效率源自(1)PPP模式下的固定价格合同比传统的成本加成合同对 承包商有更高的成本激励,也就是说平台企业省下来的钱是国家的,而私营方省的钱都是自己的。而且这种效率优势是非常巨大的。(2)但是,PPP模式会增加 交易成本,例如招投标的成本,后期合同再谈判产生的扯皮等一系列成本。因此PPP模式的效率取决于固定价格合同带来的成本激励与外包带来的交易成本增加之 间的差额。可以认为,PPP模式适用于承包商来做明显有很大成本降低空间的项目,交易成本因为与项目规模与复杂程度成正相干,但是相对于投资额的比例应该 变化不大。

以上的经济学理论剖析对大家理解现在中国推行PPP模式中的问题有非常大的帮助。

(1)PPP模式到底应该采用特许经营法,还是政府与社会资本协作法?现 有的讨论比较流行的观点是  PPP法更侧重于民商法律关系,政府部门不能摆着监管的架子,政府和社会资本是平等的合同主体,如果双方产生争议,应经过民商法律、按照合同法调节仲裁; 特许经营法应属于行政法律关系,适用比较窄的范围。在行政法律关系下,政府部门既是合同的甲方,还负有行政监管的责任。但是,从PPP模式效率来源看来, 特许经营与否根本就不是问题的关键。无论在何种法律体系下,只要能包管私营方的参与能提供比平台企业更高的成本激励,只要建造阶段和运营阶段真正的实现了 绑缚,只要招投标中承包商真实的实现了竞争与讯息公布,只要地方政府切实的包管了预算硬约束,PPP模式的效率在上述两种法律体系下都能得到实现!

(2)Public-Public Partnership是否应该被责备?回 答这个问题的逻辑很简单,无论是真PPP,还是变种PPP,哪一个在现有中国体制下能提供高质量的公共澳门巴黎人线上娱乐,哪一个就是有用率的。从经济学理论来分 析,问题变成了现在到处做PPP的国有企业和原来的平台企业,谁能提供给员工更高的成本激励?答案很明显,此刻有能力到处做PPP项目的国有企业似乎效率 都是相对较高的,企业治理机制也比较健全的,他们来淘汰落后地区的效率低下的平台企业,也可以视为一种经济结构的改善。当然此论断有待进一步讨论。

(3)PPP模式的推动是不是成了“大跃进”?经 济学理论的三个分支都很明显的给出了适合采用PPP的行业,也就是说不是所有的公共产品/办事都适合用PPP!但是此刻国内的理论与实务常识与人才储备极 度缺乏,很多专业人员都是2018年开始了解PPP,如果做到精细化推动难度非常大,所以出现了现在的一波全面推动,等待出现问题后的回调。但是另外笔者 也不赞成只有10%的公共产品/办事适合用PPP的论断,因为这仅仅是英国的经验,不能以偏概全。另外,大家国家推行的变种PPP完全区别于英国的 PFI,应该是处于传统模式与PFI之间的区间,在这个比例上我认为30%的比例也并不可怕,但是50%以上就需要警惕了。

PPP模式对内是混合所有制改革的重要抓手,对外是一带一路的最重要操纵方式。既然大势已成,就努力有用率的去做到,无论是政府的顶层设计,市场主体的能力培养,还是高校的人才培养,都需要动员起来了。

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