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PPP项目的社会资本合理回报机制设计要点
发布者:来自网络 发布时间:16-06-28次

在前述有关社会资本投资回报合理性界定和相干规制框架下,笔者创议,在PPP实务运作中,设计社会资本回报机制应注意以下要点:

(一)社会资本投资回报系社会资本提供公共产品或办事的对价

无 论是使用者付费、政府付费或是可行性缺口补助,社会资本得以收回投资成本以及获得合理回报系基于其按政府和社会资本协作协议约定,提供了相符合的公共产品或 办事,故社会资本投资回报应当是社会资本提供公共办事按一定绩效评价结果所获得的相符合对价。对此,国办发〔2015〕42号文的表述是:在政府和社会资本协作模式下,政府以运营补贴等作为社会资本提供公共办事的对价,以绩效评价结果作为对价支付依据,并纳入预算办理、财政中期规划和政府财政报告。

财政部财金〔2014〕113号文《有关印发政府和社会资本协作模式操纵指南(试行)的通知》明确政府付费的定义为政府直接付费购买公共产品和办事,并按照付费依据分为:可用性付费(Availability Payment);使用量付费(Usage Payment);绩效付费(Performance Payment)。付费依据依次为设施可用性、产品和办事使用量和质量等要素。

以固定回报或保底承诺等方式变相向社会资本融资的,实质上是政府假借PPP模式向社会资本借款,相符合社会投资回报的实质仅为社会资本投资本金和利息,并非社会资本提供公共办事或产品的对价。原因为:基于买卖标的品质价值的买卖关系;基于资金转移占用的借贷关系。

社 会资本回报机制设计应注意回避涉及资金借贷关系,而必须强调政府采购款项的支付与社会资本提供公共产品或办事的可用性、使用量和绩效挂钩,必须清晰设定相 应的公共产品标的物规格及标准,并设计相符合交付范围以及流程、可用性检验、绩效考核、质量瑕疵担保以及基于此对支付采购款项请求的抗辩机制等。

(二)合理设计项目保底量与超额收益分配机制

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保底量机制设计

为稳定项目运营预期,多数经营性项目设有政府方保底量承诺,诸如收费公路中的车流量包管、地铁项目中的客流量包管、电厂项目的购电量包管、垃圾及污水处理项目中的垃圾或污水处理量包管等。

保 底量机制是可行性缺口补助付费机制中的一种特殊形式,在实务中较为常见。笔者看来,其内在逻辑是:对于由政府发起的公益性项目,其建造的必要性在于能够达 到项目产出说明、可行性研究报告陈述的项目使用量,政府所作的保底量承诺是对其已审批备案的产出说明、可行性研究报告的定量确认。这与保底收益承诺不同, 后者不考虑商业风险分担或转移,仍是“BT”模式下的思维模式。在设计保底量机制时应注意:

★ 保底量设定必须以项目产出说明、经批复的可行性研究报告为基础;

★ 保底量强调的是对最底使用量的包管,而不是最低运营收益或者固定价格;

★ 政府方因保底量承诺而支出相符合差额补贴或采购价,不是绝对的,还应考虑社会资本方实际成本支出等因素;

★ 应当区分项目投资运营的商业风险与不可抗力、情势变更。使用量低于保底量是基于不可抗力或者情势变更等等双方无法预见的、不属于商业风险的客观原因造成,否则不能触发政府补充支出。

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超额收益分配机制设计

超额收益是按照超额收益率计算的,超额收益率是指超过正常(预期)收益率的收益率,它等于某日的收益率减去投资者(或市场)当日要求的正常(预期)收益率。

按照财政部财金〔2014〕113号文《政府和社会资本协作模式操纵指南(试行)》限定,项目实际绩效优于约定标准的,项目实施机构应实行项目合同约定的奖励条款,并可将其作为项目期满合同能否展期的依据。这是超额收益分享机制设计的基础。奖励的方式至少包括:

 从超额收益提取奖金支付社会资本方;

② 超额收益由社会资本与政府按比例提成;

 延期政府与社会资本方协作期限。

从防范暴利角度看,超额收益分配机制是PPP项目所必要的,若使用得当,可有用形成社会资本合理回报与暴利之间的“阀门”。

(三)合理设计社会资本投资回报调整机制

社会资本回报的合理区间不是静态的,也不是在项目立项之初按照预测数据所能确定不移的,还需要基于项目运营过程中内部和外部情形变化作出动态的适宜性调整。因此需要设置适宜的项目运转过程控制和调整机制。

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过程监控

按照财政部财金〔2014〕113号文《政府和社会资本协作模式操纵指南(试行)》限定:项目实施机构应按照项目合同约定,监督社会资本或项目企业履行合同义务,按期监测项目产出绩效指标,编制季报和年报,并报财政部门(政府和社会资本协作中心)备案。

这需要社会资本方或项目企业具有较标准的财政办理或工程办理准则和较好的办理能力,以便提供全面、真实、准确的项目运转财政数据。

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动态调整

PPP 项目合同周期长,为包管社会资本回报的合理区间能够在项目长期运转过程中随内、外部变化而作适应性调整,需要在PPP合同中预留一定的调整和变更空间。根 据财金〔2014〕156号《有关标准政府和社会资本协作合同办理劳动的通知》限定,首要方式包括设置价格调整、期限调整以及交易结构调整机制。

 价格调整:触发价格调整的首要因素有原材料价格变化、劳动力成本变化、通货膨胀、汇率等。

 期限变更:期限变更包括协作展期或者提前终止,前者基于政府承担的风险产生且对项目收益产生了影响,后者基于社会资本方违约或因不可抗力导致项目不宜继续实行。

 交易结构调整:PPP合同系经法定程序确认的,非产生法定或约定的情形,不应再于事后作出实质性变更。但为包管社会资本投资回报的合理性,社会资本与政府可以约定一定的调整空间,如允许因项目企业股权融资或许带来的项目企业股权结构变化;如充许在满足一定条件下,社会资本方将项目收益转让第三方或第三方质押;再如对社会资本提供资源性补偿等等。 

总之,笔者认为,PPP项目不应回避社会资本投资回报的正当性问题,也不宜设定固定的区间作为所谓“合理区间”,而是经过在PPP合同中设置合理必要的调整机制来实施合理回报,这需要政府与社会资本以及各中介机构重视项目合同细节并具有创新认识。

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