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PPP项目的社会资本合理回报合规性边界
发布者:来自网络 发布时间:16-06-28次

(一)社会资本回报合理区间确定原则和基准

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社会资本回报合理区间
        PPP项目激励建立合理的利益共享机制。经过政府核定经营收费价格以及以购买办事、可行性缺口补助等方式,实现项目建造运营的自我平衡,既要保障公共利益,提高公共办事质量和效率,又要幸免企业出现暴利和亏损,实现“盈利但不暴利”。

设置社会资本合理回报,稳定社会资本收益预期。既要充分改动社会资本积极性,又要防止不合理让利或利益输送。这是对社会资本回报合理区间的笼统描述。

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社会资本合理回报之基准

参照财政部《PPP项目合同指南(试行)》 中对公共交通类项目“包管合理回报原则”的限定:项目企业在收回投资成本后,应获得与同行业平均收益率相适应的合理收益回报,并强调收费不得过分高于使用可承受的合理范围。

由此,笔者认为,PPP项目中社会资本投资合理回报的基准为PPP项目所属相同行业的平均收益率。

因PPP项目投资期限长,在具体计算社会资本投资回报时,有两项关键系数:折现率和合理利润率(含资金使用收益率)。按照财金[2015]21号《政府和社会资本协作项目财政承受能力论证指引》限定:政府每年直接付费金额包括社会资本方承担的年均建造成本(折算成各年度现值)、年度运营成本和合理利润,再减去每年使用者付费的数额。其中:年度折现率应考虑财政补贴支出产生年份,并参照同期地方政府债券收益率合理确定;合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准,充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景,结合风险等因素确定。

(二)社会资本回报有关边界和限制

从现行限定看,社会资本回报至少存在以下几方面边界限制:

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社会资本回报应透明合规,接受政府审计监督

PPP 项目根本为基础设施和公用事业项目等公益性项目,涉及政府财政支出或者公共利益,若社会资本投资回报不够透明合规,难以保障国家财政和公共利益。为此,政 府依法对该类项目实行审计监督,即政府审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财政会计报告以及其他与财政收支、财政收支有关的资料和资 产,监督财政收支、财政收支真实、合法和效益。政府审计监督方式包括跟踪审计和竣工决算审计。

按照《审计法》及其实施条例、各地政府的投资项目办理办法以及《交通建造项目审计实施办法》等各行业主管部门的行业审计实施办法等限定:政 府投资项目预算的实行情况和决算以及参与投资项目建造的建造、勘察、设计、施工、监理、采购等单位的财政收支都应接受审计部门实行审计监督。对于纳入年度 审计项目筹划的政府投资项目,建造单位应在项目根本完工后,及时向审计部门报送工程决算的有关资料,由审计部门安排审计。未经竣工决算审计,不得办理工程 价款的最终结算和验收手续。

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社会资本投资回报涉及的财政支出不应超出财政支出责任上限

按照财金[2015]21号《政府和社会资本协作项目财政承受能力论证指引》限定:每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可按照本地实际情况,因地制宜确定具体比例,并报财政部备案,同时对外公布。社会资本当年度投资回报涉及政府付费、可行性缺口补助等财政支出的,对应的政府财政支出应在政府方当年度财政预算支出责任上限范围之内。

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政府不能经过保底承诺、固定回报等变相融资方式承诺社会资本投资回报

按照国务院国发〔2014〕43号《有关加强地方政府性债务办理的意见》限定:政府对PPP项目的注资、财政补贴等作为必须依法合规,不得承诺固定投资回报;同时,政府不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。 

《基础设施和公用事业特许经营办理办法》也明确限定:政府不得承诺固定投资回报和其他法律、行政法规禁止的事件。

财政部财金[2015]57号《有关进一步做到政府和社会资本协作项目示范劳动的通知》限定:严禁经过保底承诺、回购安排、明股实债等方式实行变相融资,将项目包装成PPP项目。

国办发〔2015〕42号《有关在公共办事领域推广政府和社会资本协作模式引导意见的通知》限定:由社会资本提供公共办事,政府依据公共办事绩效评价结果向社会资本支付相符合对价,包管社会资本获得合理收益。

可 见PPP项目中政府给予社会资本回报,系基于其提供符合条件或要求的公共产品或办事。从民事法律关系上讲,这是买卖关系,而非资金借贷关系。保底承诺和固 定回报的回报机制因会导致PPP项目中的社会资本投资转为政府与社会资本之间的借贷关系,构成变相融资,违背了PPP初衷以及减轻地方政府债务的精神主 旨,故被明令禁止。

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