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浅谈建筑施工企业参与PPP项目的关注点
发布者:来自网络 发布时间:16-06-24次

按照《国 务院有关加强地方政府性债务办理的意见》(国发〔2014〕43号)的要求,经过融资平台企业负债建造已经明令禁止,地方政府只能经过债券融资和P P P 两个渠道。同时《国务院有关创新重点领域投融资机制激励社会投资的引导意见》(国发〔2014〕60号)要求,积极推动社会资本参与市政基础设施建造运 营。经过特许经营、投资补助、政府购买办事等多种方式,激励社会资本投资城镇供水、供热等市政基础设施项目。

我国此刻人均基础设施数量落后于发达国家,基础设施建造的需求在今后一段时期内将持续增加,单靠政府财政已经不能满足日益增长的基础设施投资需要。此刻我国正大力推动PPP项目的发展,建筑施工企业应结合当前市场环境及国家产业的规划,顺应市场潮流,参与到PPP项目中。    

按照财政部统计的数据可以看出,在公共办事领域,首要包括能源、交通运输等19个行业,将会创造巨大的市场机会。对于建筑施工企业而言,面对如今建筑市场行情的低迷,积极参与PPP项目,是企业生存发展的必然选择。

一、建筑施工企业的核心关注点

在政府与社会资本协作中,建筑施工企业作为社会资本方的核心关注点应该是风险、收益、成本三个方面。

(一)风险。    

(1)法律体系风险。此刻财政部与发改委接连发文,引导PPP的发展,发改委正推动“ 特许经营”立法,财政部也提议要对“ 政府与社会资本协作”立法,但是各部委的文件中并没有明确PPP与特许经营的区别。 

(2)政治影响风险。因为PPP项目属于公共办事领域,通常与老百姓的生活相干,关系到公众利益。在项目运营过程中, 或许会因原材料、年平均工资、CPI等各种因素导致变动,导致使用者的价格变化, 遭到公众的反对。    

以 供水项目为例,政府与项目企业签订了PPP项目协议,协议中明确了自来水水价的调价机制,如原水水价、电价、年平均工资等综合成本变动幅度超过一定百分比 时,调价机制触发。按照发改委2008年制定的《政府制定价格听证办法》,制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性办事价格和自然垄断经营的商品价格 等政府引导价、政府定价,应当实行定价听证。但当项目企业试图经过自来水企业对使用者提高水价时,却或许在听证会上遭到公众的反对。政府通常为了维护社会 稳定,对价格变动也因此拒绝。这对项目企业的运营有非常大的风险。

(3)政府信用风险。政府信用风险首要指的是,在签署P P P 项目协议时,政府方由于资金缺乏或者项目紧急等原因,对社会资本提供种种优惠政策,但是在项目运作过程中却出现政府不按照合同履约、承诺不兑现、不配合项目企业办理项目审批手续等问题。    

建筑施工企业在考察项目的时候,应关注地方政府的诚信情况,过去是否出现过合同不履约的情况,降低风险成本。同时关注项目是否获得上级政府的关注,是否为国家级或省级的试点项目,还可以联合别的社会资本一起投标,分摊风险成本。    

目 前国务院已决定派出9个督查组赴18个省(区、市)展开实地督查,组织展开第三方评估和专题调研,其中第八个专项督查重点是大力推动政府和社会资本协作 (PPP)模式。重点督查PPP模式是否存在政策不健全、机制不科学、承诺不兑现等问题。此举肯定会对地方政府有一定的压力,但是对社会资本来说,无疑是 利好消息。

(二)收益    

(1)定价机制    

我国市政公用事业产品和办事的价格首要是政府定价,考虑居民的接受能力所制定的,均需政府对其实行大量补贴,给政府带来沉重的财政负担。现在采用PPP模式,就使用者付费模式而言,应充分考虑如下几个因素:

① 需求的价格弹性。是指需求量对价格变动的敏感程度,即使用者对于价格的容忍程度。收费价格上涨到一定程度后, 或许会导致使用量的下降;    

② 项目企业的目标,即在综合考虑项目的实施成本、项目协作期限、预期使用量等因素的情况下,收费定价能否使项目企业获得合理的收益;    

③ 项目本身的目标,即能否实现项目预期的社会和经济效益;    

④ 参考当地的物价水平,判断定价是否超出使用者可承受的合理范围。    

经过多方面考虑各种因素,制定一个合理的价格,既不让项目企业得到超额利润, 也不让项目企业承担亏损。

建 筑施工企业在对项目实行财政剖析的时候,应该详尽了解项目的资料,经过政府设立的资料库、现场勘查等多方面收集数据,立足于建筑施工企业自身的办理水平、 融资水平等,结合市场环境及国家产业的规划,测算合理的建造成本、经营成本, 再实行投标报价。若建筑施工企业对于PPP项目的财政测算把握不透,可以经过聘请专业的咨询机构,来提供决策帮助, 判断项目是否盈利同时协助建筑施工企业测算一个合理的报价。此刻PPP项目中, 多为政府方聘请咨询机构,其实作为社会资本方更需要有一个专业的咨询机构提供PPP项目的咨询办事。 

(2)调价机制    

PPP项目的特许经营期一般都长达10年至30年,在此期间,市场环境的波动会对直接引起项目运营成本的变化,进而影响项目企业的收益情况。以政府付费模式举例,常见的调价机制包括:    

① 公式调整机制。经过设定价格调整公式来建立政府付费价格与某些特定系数之间的联动关系,以反映成本变动等因素对项目价格的影响,当特定系数变动导致按照价 格调整公式测算的结果达到约定的调价条件时,将触发调价程序,按约定的幅度自动调整定价。常见的调价系数包括: 消费者物价指数、生产者物价指数、劳动力市场指数、利率变动、汇率变动等。调价系数的选择需要按照项目的性质和风险分配方案确定,并应综合考虑该系数能否 反映成本变化的真实情况并且具有可操纵性等。   

② 基准比价机制。按期将项目企业提供办事的定价与诸如此类办事的市场价格实行对比,如发现差异,则项目企业与政府可以协商对政府付费实行调价。    

③ 市场测试机制。在PPP项目合同约定的某一特按时间,对项目中某项特定办事在市场范围内重新实行采购,以更好地实现项目的物有所值。经过竞争性采购程序,政府和项目企业将或许会协商更换此局部办事的运营商或调整政府付费等    

建筑施工企业应对政府提议的调价机制实行细致的研究测算,剖析其是否合理。若等到签订PPP项目协议后,项目运营中才发现调价机制不合理,再调整调价机制几乎不或许,很有或许项目企业自行承担其决策失误造成的亏损。    

(三)成本    

成本是建造施工企业核心竞争的因素, 只有经过降低企业的建造成本、运营成本、办理成本、融资成本,才能在PPP项目的竞争中中标。    

建 筑施工企业可以从四个方面降低建造成本:一是强抓材料办理和使用。做到材料采购前的基础劳动,在施工过程中加强材料量的办理;二是科学合理的选用机械设 备。提高现场机械的利用率,减少机械费成本;三是加强人工费办理,降低人工消耗。在施工过程中,严刻控制定员,劳动定额,出勤率,加班加点等问题;四是分 析回顾,反馈考核。工程竣工决算后,对项目的结算资料及成本资料实行审核。    

大 多数建筑施工企业只有工程施工经验,并没有PPP 项目的经验,对PPP项目中非常关键的运营办理并不擅长。建筑施工企业可以采用两种方式来处置这个问题:一是经过社会招聘获得专业的运营人才,组建运营团 队;二是联合其他社会资本,与项目运营企业组成联合体投标。联合体投标分工协作,既能增强投标实力,也能分散经营风险、相互督促,提高运作效率,联合体投 标有用地满足了PPP项目对于建造与运营的需求,应是PPP项目投标的首选方式。    

PPP项目融资模式首要可分为股权融资和债权融资。现多以债权融资为主,融资方式比较单一。建筑施工企业应扩展自身的融资渠道,可以采用与金融机构组成联合体的方式,使金融机构参与PPP项目的股权投资,为项目带来充足的资金与较低的融资成本。

二、P P P 项目的招标方式

按照财库〔2014〕215号《政府和社会资本协作项目政府采购办理办法》中的限定,PPP项目采购方式包括公布招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。建筑施工企业首要关注的应该是公布招标的方式,首要有如下两个原因:    

一 是按照《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条,已经过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建造、生产或者提供的可以不实行招标。所以当 PPP项目采用公布招标的方式实行招标时,若建筑施工企业或由建筑施工企业组成的联合体中标,在其施工资质等级承包范围内,对施工可以不再实行招标,建筑 施工企业方可自行建造,获取工程利润。    

二是按照《中华人民共和国招标投标法》第十条,招标分为公布招标和邀请招标。若采用邀请招标、竞争性谈判、竞争性 磋商或单一来源采购等采购方式,不适用于《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条所述条款。而且按照《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十四 条,与招标人存在利害关系或许影响招标公正性的法人、其他组织或者个人,不得参加投标。单位承担人为同一人或者存在控股、办理关系的不同单位,不得参加同 一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标。即,若项目不采用公布招标的方式,建筑施工企业或由建筑施工企业组成的联合体在中标后,反而没办法介入项目 的施工之中,无法获取工程利润,这对本身具有施工办理经验的企业是非常可惜的。

三、PPP项目的退出机制

对 社会资本而言,希翼经过转让其所直接或间接持有的局部或全部的项目企业股权的方式,来吸引新的投资者或实现退出。拥有自由转让股权的权利,有利于增加资本 灵活性和融资吸引力,进而有利于社会资本更便利地实现资金价值。因此,社会资本当然不希翼其自由转让股份的权利受到限制。    

但是政府方为了确保在社会资本履行完其全部出资义务之前不会轻易退出项目,在PPP项目合同中通常会直接限定, 在一按期间内,未经政府批准,项目企业及其母企业不得产生任何或许导致股权变更的情形。通常至少包括从项目建造开始一直到项目运营日后的一按期限。  

此刻财政部、发改委、国务院接连发文要求设置合理的退出机制。《国务院有关创新重点领域投融资机制激励社会投资的引导意见》(国发〔2014〕60号)的要求, “ 政府要与投资者明确PPP项目的退出路径,保障项目持续稳定运转”。    

《国家发展改革委有关展开政府和社会资本协作的引导意见》( 发改投资〔2014〕2724号)要求,“ 依托各类产权、股权交易市场,为社会资本提供多元化、标准化、市场化的退出渠道”。    

《关 于标准政府和社会资本协作合同办理劳动的通知》(财金〔2014〕156号) 的要求,“ 鉴于PPP项目的生命周期通常较长,在合同订立时既要充分考虑项目全生命周期内的实际需求,包管合同内涵的完整性和相对稳定性,也要合理设置一些有关期限 变更(展期和提前终止)、内涵变更(产出标准调整、价格调整等)、主体变更(合同转让)的灵活调整机制,为未来或许长达20-30年的合同实行期预留调整 和变更空间”。    

建筑施工企业应聘请专业的律师事务所,就PPP项目协议中的条款提供法律咨询办事。在充分协商、互利互惠的基础上与政府订立合同,并依法平等地主张合同权利、履行合同义务,设置合理的退出机制。

四、项目是否经过财政承受能力论证、录入讯息平台

建筑施工企业应关注项目是否经过财政承受能力论证,是否录入了PPP综合讯息平台以及政府是否承诺将其付费义务纳入中期财政规划。 

根 据《财政部有关印发政府和社会资本协作项目财政承受能力论证指引的通知》(财金〔2015〕21号)的限定,每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支 出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10% 。财政承受能力论证的结论分为“ 经过论证”和“ 未经过论证”。“ 经过论证”的项目,各级财政部门才会在编制年度预算和中期财政规划时,将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。若项目未经过财政承受能力论证,则不宜采用 PPP模式, 项目企业的补贴收入也无法得到保障。  

建 筑施工企业在项目考察时,应查询该项目是否已经纳入综合讯息平台项目库,按照《有关标准政府和社会资本协作(PPP)综合讯息平台运转的通知》(财金 〔2015〕166号)的限定,未纳入综合讯息平台项目库的项目,不得纳入各地PPP项目目录,原则上不得经过财政预算安排支出责任。按照《预算法》的规 定,经人民代表大会批准的预算,非经法定程序,不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据,未纳入预算的不得支出。所以项目是否 已经纳入综合讯息平台项目库对于建筑施工企业非常重要。

综上所述,PPP项目对建筑施工企业不仅是一个机遇,也是一个挑战。建筑施工企业应考虑项目全过程的风险防范, 依靠专业的咨询办事机构,做出正确的决策。

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