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徐州轨道交通PPP实践概况
发布者:来自网络 发布时间:16-06-24次

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  概述

 

1.徐州市经济运转情况

2015 年,徐州经济运转呈现“总体平稳、稳中有进、稳中有好”的发展态势,首要指标增速连续多年高于全国及江苏省平均水平。实现地区生产总值5319.88亿 元,居全省第5位,按可比价计算,同比增长9.5%,增速高于江苏省平均水平1个百分点,高于全国平均水平2.6个百分点。实现公共财政预算收入 530.68亿元,同比增长12.4%,增速较2018年回升0.7个百分点,增幅高于全省平均水平1.4个百分点。

2.轨道交通线网规划

徐 州市城市轨道交通线网为“放射状+半环形”的网络结构,由4条放射线、1条半环线组成,全长151.9公里。近期建造规划包含1、2、3号线一期工程,线 路总长约67公里,已于2017年2月获得国家发改委正式批复。其中1、2号线一期工程已取得初步设计批复,3号线一期工程已取得工可批复,三条线路总投 资约467.12亿元,分别为162.78亿元、169.56亿元和134.78亿元。

3.建造运营模式

根 据徐州市委、市政府统一摆设,徐州市轨道交通采纳PPP模式。经相干部门深入研究,最终确立了以PPP为主线的“网运分离、模块组合”建造运营模式,按照 预算法及相干PPP政策依法合规设计,形成设计建造、运营维护、土地开发和上盖物业四个相对独立的运作模块;建造和运营两个模块,采纳网运分离模式分别引 入专业的社会资本协作,形成“建造运营分段运作,区域物业分层反哺”的模块组合框架。

4.PPP劳动推动情况

2014 年9月经过招标确定中国建筑股份协作建造1号线一期工程。2018年11月,按照财政部《有关政府和社会资本协作示范项目实施有关问题的通知》(财金 〔2014〕112号),1号线一期工程作为存量项目纳入全国PPP示范项目范围。2018年1月6日,财政部PPP研究中心焦小平副主任来徐州引导 PPP推动劳动。2018年7月16日,金融司孙晓霞司长在财政部示范项目督导会议上听取运作方案请示,对分段组合、引入永续经营和融资延续的PPP运作 方案给予了较高评价,提议要争做示范项目标杆。

根 据PPP政策要求和财政部门督导意见,徐州轨道企业启动以PPP运作为主线的轨道交通项目总体模式研究,于2018年11月完成1、2、3号线一期工程及 组合运营PPP实施方案编制、论证和审批劳动。2018年12月30日经过省政府采购平台公布招标,确定中国铁建股份作为2号线一期工程PPP协作社会资 本,现已完成项目企业改组设立、PPP协作签约劳动,已开工建造。2018年5月18日,在回顾既有PPP项目运作经验基础上,优化健全、深入推动,在省 政采平台启动3号线一期工程PPP协作招标程序,预计6月底完成政府采购程序。筹划在今年底、明年初启动组合运营的社会资本协作洽商、政府采购程序。

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 网运分离、模块组合运作模式

 

1.网运分离

《国 家发展改革委有关当前更好发挥交通运输支撑率领经济社会发展作用的意见》(发改基础〔2015〕969号)明确提议“探索交通PPP项目采用网运分离、放 开竞争性业务”等思路,要清晰界定项目投资风险边界,采纳特许经营、购买办事、股权协作等多种形式,切实推动PPP项目落地。

按照网运分离的引导方向,将轨道交通项目分为设计建造和运营维护两局部,设计建造按工可报告确定的建造范围,运营维护按成网运转的组合范围,分别吸引社会资本参与协作。

2.网运分离与一体化PPP模式的比较

基 于对项目全生命周期协作的理解,在轨道交通项目PPP模式研究初期,拟将轨道交通建造、运营、土地开发和上盖物业等纳入一体化运作方式,但经剖析认为存在 诸多问题:一是,设计建造、运营维护、土地和物业开发等对社会资本的要求较高且分属不同能力范畴,此刻同时具备的社会资本极少;二是,建造、运营、土地开 发、物业开发等业务收益关系层级较深,交易关系极其复杂,如果采纳联合体作为社会资本,极易产生利益分配难以平衡、企业治理不稳定等问题,三是,即使处置 了前两项问题,但统筹绑缚的交易结构极易存在设计缺陷,风险难以把控。

网 运分离模式专业化分工明确。设计建造阶段,具备施工资质的社会资本参与,能够提高设计、建造、施工的专业性和风险控制能力;运营维护阶段,具备运营专业经 验的社会资本参与,能够发挥轨道交通“成网运转”的优势。结合模块组合设计,可以实现协作机制的灵活设计,既可清晰体现轨道项目各层级之间的复杂机制,又 可达到业务链条清晰、补贴机制灵活、关系简单可控的目的。同时扩大了社会资本选择的空间和竞争性,更能体现公布、公平、公正的原则。

3.模式理解与创议

网 运分离模式是在研究徐州市轨道交通总体运作方向基础上,按照城市体量、财力支撑等情况,按照PPP政策导向量身定制提议的运作模式。徐州是三线城市,如果 按线路项目一体化运作,则每条线路形成一个运营体系,由于市场竞争空间相对较小,不一定能够发挥竞争的规模效应,因此将多条线路组合成网运作。

在 总体运作模式基础上,一线城市的运营竞争市场环境充分,采纳建造运营一体化、AB包、独立线路的运营协作等模式,以上模式已运作多年,具有成熟经验且效果 很好,均有独到的优势和参考价值;创议二三线城市,可按照城市规模、线网规划等情况综合考虑,适当参考网运分离、模块组合方式。






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 引入永续经营理念

 

在轨道交通项目的建造和运营中,项目基础资产可长期稳定保持对轨道运营的承载功能,约定25至30年的PPP协作期,与轨道资产100年设计年限存在错配关系,因此安排轨道PPP项目企业在协作期满由政府方接收,并保持一定水平的资产负债率,可在更长期限内缓解财政负担。

具 体为,在项目建造企业PPP模式设计中引入永续经营理念,约定项目建造企业在项目协作全生命周期末保存一定的资产负债率,社会资本按PPP协议限定的“恢 复同等经济地位”退出;在项目运营企业PPP模式设计中按照永续经营理念,按照资产购置和更新筹划需求合理融资,分期到位并保持一定比例的负债率,使资产 盈利能力与其负债水平合理匹配。

首要有四点优点:一是基础设施项目的投资安排符合代际公平原则;二是可有用弥补当期财政投入不足;三是减轻当期财政支出压力,平滑年度间财政支出波动,防范和化解政府性债务风险;四是符合轨道项目持续经营的客观需求。

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 依法合规设计协作方式和机制

 

依据法律法规,按照PPP政策导向实行项目协作机制设计,力求在全生命周期内与社会资本的协作,具有更强的适应性、稳定性和灵活性。现仅就二标一招、绩效考核、税收筹划、投资组合等几个创新点作简单先容。

二标一招:设 计建造阶段,按照招投标实施条例、政府采购等法规,将社会资本政府采购与施工总承包项目合并招标。对于设计建造阶段协作,选择具备施工资质的社会资本,承 担项目招标限定范围内的总承包建造使命,总承包范围外的征地拆迁、机车购置、通号系统等,由合资设立的项目企业承担投资或另行招标购置等。

绩效考核的传导机制:设计建造阶段将施工考核的结果,经过绩效考核,传导并调节承担施工的社会资本投资预期回报。

政府缺口补助公式:将绩效考核的机制设计以简单的算术运算方式展现,与协作期内的财政测算体系紧密对应,强化了公式的可读性和可操纵性,直观灵活,便于理解和把握;将内部收益率等业界通行的函数、公式等,作为绩效、付费等机制的合理性验证方法,从多方面对协作机制实行把控。

税收筹划:按照预算法及财政部有关PPP操纵指南等标准文件,设计实施机构将考核后的投资回报局部直接拨付社会资本投资人,将所得税转移至社会资本方实行合理筹划;限定PPP协作期末移交项目企业股权而非资产,有用处置资产移交产生巨额交易税等问题。

组合运营的多元投资和分类绩效考核设想:PPP 协作机制要求参与设计建造阶段的社会资本,承诺参与组合运营局部投资;筹划组合运营经过政府采购招标,选择经验丰富的专业运营商、首要设备运转系统供应 商、战略投资人等相干专业的社会资本,形成组合运营的多元投资结构。同时,筹划按照不同社会资本承担的专业使命,设计分类绩效考核,充分发挥绩效考核工具 的精准调控机制,最大程度提高运营社会效益和客运办事质量。

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 体现物有所值

 

根 据《有关印发政府和社会资本协作模式操纵指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号),从定性角度出发,为满足物有所值,采用政府和社会资本协作 (PPP)模式与采用政府传统采购模式相比,应能够增加供给、优化风险分配、提高运营效率、增进创新和公平竞争。就轨道交通项目而言,具体应表现为:一是 增加供给,更好地提供可持续的公共办事;二是优化风险分配以保障协作机制的稳定;三是提高项目全生命周期运营办事的效率和质量;四是增进创新和公平竞争。

以 网运分离、模块组合的PPP运作模式为载体,一是在建造阶段实现了投资与质量的关联机制:经过绩效考核,将施工的全方位考核与可行性缺口补助实行直接关联 和传导;二是在运营阶段,将投资与公益办事关联:经过绩效考核,实现社会资本投资经济效益与轨道运营社会效益的直接关联和共赢;三是建造和运营分段专业化 运作的形式,能够有用保障项目在全生命周期内的效率和质量,符合物有所值政策导向。

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 概况结语

 

按照以PPP为主线的网运分离、模块组合运作框架,徐州轨道交通2号线一期工程已经过江苏省政府采购平台公布招标,完成PPP协作程序并全面开工建造;轨道交通3号线一期工程预计6月底经过省政府采购平台完成公布招标程序;组合运营PPP协作程序尚未启动。

该模式仍然需要在困难之中实践和探索,仍然需要进一步健全和提高,仍然需要与社会资本一起改造和磨合,特别是5月1日全面实行的“营改增”税收改革影响深远,政府方与社会资本方均需面对高度的技术难题,还需上下求索,更需得到业界领导和专家的指点和宝贵意见。

本概况所述的一些做法、模式和理念尚不成熟,只是为轨道交通PPP模式研讨提供的一些微薄见解,仅供参考。

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